中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的財(cái)稅收入
土地財(cái)政的成因與利弊
二、土地財(cái)政的成因與利弊
建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間,我國(guó)的土地使用制度是無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的行動(dòng)劃撥模式,這種模式顯然難容于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。80年代關(guān)于如何進(jìn)行改革已然眾說(shuō)紛紜,1988年憲法修正案中規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”,土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓才終于有了法律依據(jù)。當(dāng)時(shí)對(duì)于為什么實(shí)行土地有償使用,主要有兩種觀點(diǎn)。一種是財(cái)政觀點(diǎn),主要是為了增加政府財(cái)政收入,強(qiáng)調(diào)國(guó)家土地使用權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn);另一種是經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn),認(rèn)為片面追求地租的最大化,反而會(huì)侵蝕其它利益,不利于理順經(jīng)濟(jì)關(guān)系,所以必須防止單純財(cái)政觀點(diǎn)。當(dāng)時(shí)雖然沒(méi)有形成結(jié)論達(dá)成共識(shí),但從后來(lái)實(shí)踐來(lái)看,無(wú)疑是單純財(cái)政觀點(diǎn)占了主導(dǎo)地位,最終形成了土地財(cái)政。中國(guó)的土地制度改革學(xué)習(xí)的是香港土地批租制中的賣(mài)地方式,但是這種學(xué)習(xí)只有其“表”,全無(wú)其“里”,它只學(xué)了“表”面上的如何賣(mài)地,而內(nèi)“里”怎么花錢(qián)、怎么接受監(jiān)督和約束則一片空白。這其中有兩點(diǎn)最值得反思。一是香港的土地收入納入了土地基金專(zhuān)戶管理,杜絕了隨意實(shí)用的可能性,而在中國(guó),除了歸入財(cái)政預(yù)算收入外,連基本的軟約束都沒(méi)有。二是香港的土地管理與土地批租經(jīng)營(yíng),隸屬不同職能部門(mén),相互之間職責(zé)分配明確。而中國(guó)的現(xiàn)行土地管理制度,則是二者合一,都由地方政府有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)。管理者和經(jīng)營(yíng)者集于一身,自然會(huì)產(chǎn)生很多問(wèn)題。作為政府,要經(jīng)營(yíng)土地,自然會(huì)“越俎代庖”成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。然而,有經(jīng)營(yíng)就有利益,而一旦經(jīng)營(yíng)與管理產(chǎn)生矛盾時(shí),由于涉及到地方經(jīng)濟(jì)利益,自然是管理服從于經(jīng)營(yíng)而不是相反。由此也可明白中國(guó)房地產(chǎn)的宏觀調(diào)控,更多的是中央政府調(diào)控地方政府,而不僅是企業(yè)和個(gè)人,因?yàn)榈胤秸拇_是房地產(chǎn)業(yè)鏈中占據(jù)主導(dǎo)地位,土地財(cái)政便是這一現(xiàn)狀的真實(shí)結(jié)果。土地財(cái)政的出現(xiàn),可謂先利后弊。過(guò)去十幾年,中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)突飛猛進(jìn),其根源便在于政府通過(guò)土地經(jīng)營(yíng),積累了大量建設(shè)資金,這些資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上,帶動(dòng)了城市規(guī)模擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)騰飛,正如上文所說(shuō),這些屬于土地財(cái)政的正面作用,不容否認(rèn)。然而,土地財(cái)政也在此過(guò)程中衍生諸多問(wèn)題,甚至嚴(yán)重異化中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
一是土地泡沫風(fēng)險(xiǎn)。正如上文所說(shuō),過(guò)去十多年地方政府經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,完全建立在土地價(jià)格持續(xù)上漲而且是暴漲的基礎(chǔ)之上的。如果土地價(jià)格上漲是非理性的,而且有巨大泡沫,土地財(cái)政的結(jié)果一定是災(zāi)難性的,就如同現(xiàn)在的日本一樣,失去20多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果,至今仍在泡沫破滅之后的陷阱里掙扎。
二是促生了高房?jī)r(jià)且居高不下。推本溯源,房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)上漲且居高不下,土地財(cái)政無(wú)論如何都是根本愿意之一,土地財(cái)政不改革,房?jī)r(jià)想回歸理性難上加難。
三是改變了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例。十多年來(lái),土地財(cái)政主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展繁榮,卻嚴(yán)重改變了正常產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),影響了產(chǎn)業(yè)調(diào)整,而土地財(cái)政占GDP的比重之高,已有“尾大不掉”之感。
四是社會(huì)資源、資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。土地財(cái)政長(zhǎng)期缺乏收支規(guī)范與監(jiān)督機(jī)制,已然衍生太多社會(huì)問(wèn)題。政績(jī)工程有之,揮霍浪費(fèi)有之,灰色經(jīng)營(yíng)有之,種種老百姓深?lèi)和唇^之事,屢見(jiàn)不鮮。
五是嚴(yán)重異化中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。由于土地財(cái)政主要用于城市建設(shè),中國(guó)的城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距,不僅沒(méi)有減少,反而更加擴(kuò)大。在現(xiàn)有官員政績(jī)指標(biāo)體系激勵(lì)下,城市建設(shè)本身就已經(jīng)變質(zhì)為官員追求政績(jī)的一個(gè)工具。從城市建設(shè)中,官員希望獲得僅僅是GDP增長(zhǎng)速度和財(cái)政收入,而高速擴(kuò)大土地儲(chǔ)備、擴(kuò)張城市規(guī)模,乃是實(shí)現(xiàn)GDP和財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的捷徑。城市走上粗放擴(kuò)張的道路,只是城市建筑物的快速構(gòu)筑,更沒(méi)有相關(guān)城市社會(huì)秩序、精神秩序的建設(shè),要言之,即民眾的生活幸福感并沒(méi)有隨之同步,反而普遍陷入焦慮狀態(tài)。地方政府同時(shí),土地財(cái)政也加劇了貧富分化,在土地征收和房?jī)r(jià)上漲的過(guò)程中,不同收入的人群收入差距無(wú)疑更一步拉大。
如果中國(guó)的城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程,僅僅是物質(zhì)的單純?cè)鲩L(zhǎng),其它精神、幸福等領(lǐng)域的價(jià)值沒(méi)有得到重視和建立,個(gè)中隱憂不言自明。可以說(shuō),土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)重要、積極的作用,然而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革的深入,土地財(cái)政的弊端已經(jīng)越來(lái)越明顯,已經(jīng)成為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的一大障礙,理性逐漸退出歷史舞臺(tái)。
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