土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)

摘要：過(guò)去十五年，土地財(cái)政在中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中發(fā)揮著異常重要的作用，功不可沒(méi)。然而，它也極大地改變了中國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重，滋生出無(wú)數(shù)問(wèn)題。在房地產(chǎn)市場(chǎng)日趨理性和中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸轉(zhuǎn)型的時(shí)期，土地財(cái)政已成為發(fā)展阻礙，理應(yīng)退出歷史舞臺(tái)卻又積重難返。

2011年下半年以來(lái)，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)在嚴(yán)厲調(diào)控下逐漸降溫，中國(guó)土地市場(chǎng)也由此遭遇嚴(yán)寒，成交一片慘淡。對(duì)此叫苦不迭的，首數(shù)地方政府。個(gè)中原因不難得知，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴(lài)實(shí)在太重了，一旦土地財(cái)政大幅下降，地方政府的財(cái)政收入便難以為繼。

地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)究竟到了何等程度？有兩組數(shù)字可以說(shuō)明。一是2001年全國(guó)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重只有16.6%，但到2009年，這一比例變成了48.8%，期間有幾年，該比例甚至一度超過(guò)50%；二是從1999年至2011年，全國(guó)土地出讓收入總額約12.75萬(wàn)億，幾乎年均一萬(wàn)億，2011年是房地產(chǎn)調(diào)控最嚴(yán)厲的一年里，全國(guó)土地出讓收入也達(dá)到了3.15萬(wàn)億元。由此可見(jiàn)，土地出讓收入已成為地方財(cái)政收入的主要源泉，“土地財(cái)政”即由此而來(lái)。如果說(shuō)以前的土地財(cái)政是“天上掉餡餅”給地方政府，那么在土地市場(chǎng)遭遇嚴(yán)寒卻又?jǐn)[脫不了土地財(cái)政綁陪的時(shí)候，地方政府就不啻于被“天上掉炸彈”了。土地財(cái)政究竟是何方神圣，可以讓幾乎所有地方政府為之又喜又憂(yōu)？

一、土地財(cái)政的實(shí)質(zhì)

土地財(cái)政，從收入來(lái)源看，主要包含兩大類(lèi)：一是與土地有關(guān)的稅收，如房地產(chǎn)和建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅等；二是與土地有關(guān)的政府非稅收入，如土地出讓金、土地租金等。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，地方政府主要看重的是土地出讓金，其占地方財(cái)政收入預(yù)算比重一般在百分之四五十；但前者同樣不可小視，地方政府目前重點(diǎn)征收的是房地產(chǎn)稅和建筑稅，有些地方這兩項(xiàng)稅收也可占地方總稅收收入的百分之三四十。

而這兩部分收入又存在著內(nèi)在密切聯(lián)系：政府出讓土地，獲得非稅收收入――出讓金，企業(yè)特別是房地產(chǎn)企業(yè)獲得土地后開(kāi)發(fā)，又可增加政府的稅收――房地產(chǎn)稅和建筑稅等。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，這似乎是個(gè)“良性循環(huán)”。由此不難理解，為什么在地方政府眼里，土地出讓金制度會(huì)宛然便是“天上掉餡餅”。甚至于，它是一次掉下兩個(gè)餡餅：一是似乎有賣(mài)不完的土地，二是地價(jià)永不停歇地朝上翻漲。

然而，這真的是“餡餅”么？如果我們洞悉其中的實(shí)質(zhì)，恐怕就不會(huì)這么說(shuō)了。首先，土地財(cái)政的源頭是國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。為了保證有足夠土地出讓?zhuān)捅仨氝M(jìn)行土地儲(chǔ)備，即不斷征收農(nóng)村集體用地，因此，從根本來(lái)說(shuō)，土地財(cái)政就是一個(gè)不斷“擴(kuò)張與征占”的機(jī)制。而低價(jià)買(mǎi)進(jìn)、高價(jià)賣(mài)出只是土地財(cái)政的低級(jí)形態(tài)，依靠土地資源進(jìn)行抵押融資才是土地財(cái)政的高級(jí)形態(tài)，是謂“土地金融”。雖然法律上從來(lái)沒(méi)有明確許可這么做，但土地資源已成為多地政府融資的金融工具，這一“違法”之嫌也就“法不責(zé)眾”了。地方政府自然樂(lè)此不疲。但要想維持這種高級(jí)游戲，則房?jī)r(jià)須持續(xù)上漲，從而維持土地的價(jià)值，而政府的土地儲(chǔ)備又必須不斷進(jìn)行，至少保持一定的規(guī)模，從而取信銀行風(fēng)險(xiǎn)控制。這些都說(shuō)明了土地財(cái)政機(jī)制的實(shí)質(zhì)――“擴(kuò)張與征占”。由此，我們可以看到一個(gè)不容回避的事實(shí)：地方政府是不愿意也難以接受房?jī)r(jià)下跌的，而過(guò)去多年房?jī)r(jià)的持續(xù)上漲，土地財(cái)政可算是“罪魁禍?zhǔn)住敝弧?/P>

更要命的是，土地儲(chǔ)備規(guī)模的擴(kuò)大，導(dǎo)致了城市區(qū)域范圍逐漸擴(kuò)大，從而使得中國(guó)的城市化進(jìn)程，從一開(kāi)始就走上了最為粗放的空間擴(kuò)展道路。其次，土地出讓是將土地未來(lái)40―70年的使用權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?shí)際上相當(dāng)于政府向企業(yè)一次性收取若干年的地租。在未來(lái)的時(shí)間，地方政府要負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但以后的歷屆政府卻不可能在已賣(mài)土地上再產(chǎn)生現(xiàn)金流，那這些錢(qián)從何而來(lái)？以后的歷屆政府怎么辦？沒(méi)人愿意回答，甚至沒(méi)人愿意去想。因此，僅就政府層面來(lái)說(shuō)，每一塊土地的出讓都是透支未來(lái)，形象地說(shuō)即“寅吃卯糧”。不僅僅是政府。房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)一次性交付多年的地租，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是預(yù)支未來(lái)利潤(rùn)，屬于負(fù)債經(jīng)營(yíng)；就購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，通過(guò)銀行貸款來(lái)支付房?jī)r(jià)，更是典型的負(fù)債投資和消費(fèi)?？梢韵胂螅@中間任哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)衍生銀行金融壞賬，從而可能引發(fā)全社會(huì)的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，政府土地出讓的每一筆收入，都相應(yīng)有企業(yè)或個(gè)人的負(fù)債與之相應(yīng)。政府以土地出讓金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同樣是以透支企業(yè)和個(gè)人的未來(lái)收益為前提的?！耙悦Z”便是土地財(cái)政的另一核心實(shí)質(zhì)。至此，不難理解為何在過(guò)去的十幾年里，土地財(cái)政會(huì)發(fā)展的如此迅速，它的確有著“天時(shí)、地利、人和”的客觀(guān)原因、環(huán)境和條件。從而導(dǎo)致土地財(cái)政長(zhǎng)足發(fā)展，深刻改變地地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式和國(guó)家經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重，房地產(chǎn)業(yè)的“支柱性地位”從以前的不愿承認(rèn)變成最終的無(wú)奈認(rèn)可，土地財(cái)政也成為地方財(cái)政收入舉重輕重的來(lái)源，大有“鳩占鵲巢”之勢(shì)。然而土地財(cái)政的確異化了中國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，充當(dāng)“餡餅”的同時(shí)也隱藏著“炸彈”，滋生無(wú)數(shù)問(wèn)題，直到2012年土地市場(chǎng)遇冷以來(lái)，中國(guó)的地方政府方才意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題?？赡芎芏嗳藭?huì)為之辯解，說(shuō)地方政府沒(méi)有錢(qián)，又必須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，土地財(cái)政是必然之策，而土地財(cái)政的確為城鎮(zhèn)化進(jìn)程做出過(guò)貢獻(xiàn)。這種說(shuō)法不是也完全沒(méi)有道理，這就要從土地財(cái)政的成因說(shuō)起了。

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