賣地機制如何打破

賣地機制如何打破

伴隨全國各地房產(chǎn)市場的日益壯大，近年土地出讓金規(guī)模越來越大，在地方財政收入中的分量也越來越重。

更為重要的是，在運作土地過程中，江浙等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)現(xiàn)了一條以土地為杠桿撬動銀行資金，從而快速擴張城市的發(fā)展之路。這一模式被更多地方政府仿效，其后果即是土地出讓價格和房地產(chǎn)開發(fā)熱潮的交替上升。

土地財政促進了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，但帶來了諸多短期、扭曲的行為。部分地方政府為了賣地生財，大舉進行城市擴容，強行征地、拆遷，引發(fā)諸多社會矛盾，在改進城市面貌、推進城鎮(zhèn)化的同時，亦埋下諸多隱患。

地方政府之所以有恃無恐，與現(xiàn)行的土地管理制度安排有很大關(guān)系。按現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村集體所有的土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有后才能進入土地交易市場，交易的主體是政府，而非農(nóng)民個人。

地方政府既是土地管理者，同時又是土地經(jīng)營者，通過對土地供應(yīng)的壟斷地位，推高地價、房價，獲取高額土地出讓收益。在這場由地方政府主導(dǎo)、以廉價方式購買(補償)的土地國有化過程中，地方政府為追求土地收益最大化，在實際操作中，容易在征地時刻意壓低補償標準，突破耕地保護政策紅線，擅自更改土地利用規(guī)劃，侵害農(nóng)民利益事件時常發(fā)生。

在地方政府壟斷土地供應(yīng)的既有格局之下，地價、房價下跌與其利益相悖，因而會采取減少供地面積等方式維持高地價、高房價。這也成為近年中央數(shù)次房地產(chǎn)調(diào)控政策難以奏效的一個重要原因。

中國土地學(xué)會副理事長黃小虎認為，只有將地方政府經(jīng)營土地職能剝離出來才能解決問題，否則將管理和經(jīng)營職能混在一起，管理必然是虛的。

更多的建議指向是，現(xiàn)行土地批租制亦需改良，遏制地方政府的賣地沖動。

“2009年我們提出分期支付土地出讓金的建議?！卑舶罴瘓F高級研究員唐黎明指出，這樣可以較好地解決政府和開發(fā)商的短期行為，在政府、開發(fā)商、購房者之間形成相對的利益平衡。

各地現(xiàn)行的土地出讓制度為批租制，即一次性收取未來幾十年的全部地租，這一制度安排飽受爭議。除了批租制外，國際上還有年租制(按年收取地租)、混合制(既有批租，也有年租)，混合制以香港為典型代表?；旌象w制包含“價”和“租”兩個部分：土地使用權(quán)拍賣時，一次性收取土地出讓金；出讓期內(nèi)，按年征收租金。

唐黎明建議借鑒香港經(jīng)驗，她認為，實行混合體制后，土地的初始出讓價格會下降，因為一部分地租會從初始地價轉(zhuǎn)變?yōu)槟曜饨稹?/P>

香港的土地基金制度，亦得到多方重視。在此制度下，土地批租的一半收入歸當期政府使用，另一半收入歸未來政府使用。這樣既可以滿足土地收購儲備制度的資金需求，又可以抑制地方政府過度出讓土地的短期行為。

改變土地權(quán)利二元結(jié)構(gòu)，打破政府對土地市場壟斷，改良土地批租制，是旨在建立合理的激勵機制，矯正過往的短期、扭曲行為，遏制地方政府強烈的賣地沖動。

但不少人提及，要根治土地財政難題，尚需合理劃分中央和地方的事權(quán)、財權(quán)，同時要為地方政府尋找一條穩(wěn)定的收入來源，部分學(xué)者建議開征物業(yè)稅逐步替代土地財政。

新稅源與城鎮(zhèn)化契機

深圳市是“賣地生財”的發(fā)源地，曾高度依賴土地財政。不過隨著轄區(qū)內(nèi)可利用土地的逐漸減少，土地出讓收入占政府收入的比重已日益見小，甚至出現(xiàn)無地可賣的局面。2011年，深圳財政收入超過1300億元，在全國各城市中名列前茅，而土地出讓收入不足100億元。

深圳市房地產(chǎn)研究中心主任王鋒告訴《財經(jīng)》記者，深圳每年的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入都很大，但已經(jīng)走過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依靠土地出讓收入的階段。

“十二五”期間，深圳將重點加強東部軌道交通建設(shè)，到2016年將擁有10條地鐵線路，形成348公里的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。如此大規(guī)模的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所需資金規(guī)?？上攵?jù)了解，地鐵建設(shè)投入除了一部分公共財政投入外，主要靠市場化運作籌資。

在“土地生財”之路走不通的時候，深圳市尋找新的稅收增長來源，即通過發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，逐步擺脫土地財政。

深圳市頗具代表性，它所遭遇的困惑與被迫轉(zhuǎn)型亦可為其他地區(qū)借鑒。

在王鋒看來，很多地方政府熱衷參與大量經(jīng)濟建設(shè)活動，而稅收收入又有限，只能依賴土地財政。對土地財政依賴過大，導(dǎo)致對土地粗放型的利用和無序的使用，本就不可持續(xù)。

國家推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，或許是土地財政的最后盛宴。

十八大報告提出，要優(yōu)化國土空間開發(fā)的格局，推動城鎮(zhèn)化，這其中就有城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和布局的問題。土地的城鎮(zhèn)化將是不可忽視，也無法越過的一環(huán)。在此政策號召下，一些地方政府勢必做大土地供應(yīng)增量，繼續(xù)走賣地生財老路。

土地出讓金下滑態(tài)勢不可逆轉(zhuǎn)，土地財政模式亟須改革已成共識，受訪的專家建議政府部門應(yīng)及早為土地財政退出歷史舞臺綢繆。

國土資源部副部長胡存智在“財經(jīng)年會”上稱，要按照市場化的方向走，絕不僅僅是對現(xiàn)行制度斷然否定，或者不加條件地肯定。這個制度支撐30年高速發(fā)展，有它的合理性，但它同樣存在缺點，在現(xiàn)行機制的運行下，它仍然有一定的作用和向前推進改善的地方。

“土地財政改革的方向要非常明確，這是一個憲法問題！”北京大學(xué)教授周其仁說，靠政治強制力得到市場，在憲法上是不可以的，它歪曲了社會、國家、公民市場之間的關(guān)系。這么多地方政府介入土地財政，是一個現(xiàn)實問題。

周其仁建議，一要用財產(chǎn)稅收替代，目前房產(chǎn)稅僅在上海、重慶兩市試點，應(yīng)該擴大試點，增加強度；二要把利益軌道弄清楚，即把拿地去賣的軌道定量減下來，這不光是資源配置效率問題，還會影響收入分配及社會進步。

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