隨著我國高速鐵路快速發(fā)展，沿線地區(qū)人民群眾出行服務(wù)水平得到顯著提升。依托高鐵車站推進(jìn)周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，有利于城市空間有效拓展和內(nèi)部結(jié)構(gòu)整合優(yōu)化，有利于調(diào)整完善產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)交通、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)融合發(fā)展。高鐵對社會經(jīng)濟的流動和發(fā)展的影響日漸明顯，對旅游服務(wù)業(yè)、專業(yè)化的高端制造業(yè)的拉動非常明顯。一些中小城市非常重視高鐵對自身發(fā)展的影響，但如何實現(xiàn)高鐵與自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合，是這些城市還需要解決的問題。

日前，國家發(fā)展改革委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國鐵路總公司四部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求加強規(guī)劃統(tǒng)籌和銜接，嚴(yán)控金融和地方政府債務(wù)風(fēng)險，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，因地制宜、規(guī)范有序推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，推動高鐵建設(shè)與城市發(fā)展良性互動、有機協(xié)調(diào)。

《意見》指出，近年來，一些地方依托高鐵建設(shè)的有利條件，探索推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，取得了一定發(fā)展成效，有的高鐵車站周邊區(qū)域已經(jīng)成為城市具人氣和活力、發(fā)展快的地區(qū)。但總體上看，我國高鐵車站周邊區(qū)域整體開發(fā)建設(shè)仍處于起步階段，各方面對高鐵建設(shè)和城鎮(zhèn)化融合發(fā)展研究還不深入，個別地方高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)不同程度地存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題，對人口和產(chǎn)業(yè)吸引力不夠，持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)不夠牢固，潛藏著一定的社會經(jīng)濟風(fēng)險。

《意見》要求，規(guī)劃協(xié)調(diào)、布局合理;量力而行、有序建設(shè);站城一體、綜合配套;市場運作、防范風(fēng)險。要求杜絕邊建設(shè)、邊規(guī)劃;防止盲目追求規(guī)模和大干快上;避免高鐵沿線產(chǎn)業(yè)布局同質(zhì)化和單一房地產(chǎn)功能開發(fā);防范各種隱患、風(fēng)險和損失。

國家發(fā)改委城市中心交通規(guī)劃院院長張國華表示，《意見》的提出體現(xiàn)了高鐵站及其周邊區(qū)域的短期開發(fā)思維向長期運營思維的轉(zhuǎn)變，同時體現(xiàn)了相關(guān)部門對如何更好地統(tǒng)籌重大交通基礎(chǔ)設(shè)施與城市發(fā)展之間的關(guān)系的反思。在規(guī)劃建設(shè)層面，有利于實現(xiàn)規(guī)劃、自然資源、鐵路等部門之間的協(xié)同合作，將高鐵選線、選站和周邊區(qū)域開發(fā)，更好地和城市功能、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)結(jié)合起來，在運營層面，則有利于將市場的力量引進(jìn)來，實現(xiàn)市場化運作。

《意見》提出了八項重點任務(wù)，其中明確指出：高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要落實嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度;新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū);高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區(qū)合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn);大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應(yīng)合理布局周邊產(chǎn)業(yè);高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)須貫徹落實以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，配套建設(shè)醫(yī)療、教育、休閑、娛樂等場所和設(shè)施。綠維文旅認(rèn)為，這些措施，對站城規(guī)劃、城市功能提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化提出了具體要求，防范債務(wù)風(fēng)險，防止高鐵周邊空城、鬼城，同時有利于實現(xiàn)高鐵與自身產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，拉動旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)發(fā)展。

站城一體是《意見》的大亮點。“事實上，不僅是高鐵站，包括城市的軌道交通，特別是軌道交通樞紐車站都應(yīng)該是站城一體化的發(fā)展模式。”北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅認(rèn)為，目前許多高鐵站與城市特別是老城區(qū)之間缺乏軌道交通等公共交通的銜接，而城市規(guī)劃對車站開發(fā)強度的容積率規(guī)定過于僵硬缺乏靈活性，不能進(jìn)行高密度開發(fā)，這樣就不能在車站周邊積聚大量的商業(yè)及辦公場所，對于開發(fā)企業(yè)來說缺乏足夠價值，對城市來說缺乏吸引力。推進(jìn)站城一體涉及交通、規(guī)劃、土地利用等多個部門，未來還需要進(jìn)一步破除有關(guān)制度性政策性障礙。

另外，“很多地方以建高鐵新城的名義帶動當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)的開發(fā)，但有的高鐵站離老城區(qū)比較遠(yuǎn)，房地產(chǎn)賣不出去變成了‘高鐵空城’，給地方帶來了債務(wù)風(fēng)險。”趙堅指出， “《意見》向地方政府發(fā)出了警示，在推進(jìn)高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)時要‘牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險’，因此要按市場化原則運作。具體的發(fā)展方向，就是站城一體，綜合配套。

以下是《意見》提出的八項重點任務(wù)

1 強化規(guī)劃引導(dǎo)和管控作用

堅持規(guī)劃引領(lǐng)，充分論證高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)可行性、必要性，因城施策、因站而異推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域合理有序開發(fā)建設(shè)。對于既有站改造的高鐵車站、位于中心城區(qū)或與既有產(chǎn)業(yè)園區(qū)等結(jié)合較好的高鐵車站，有關(guān)城市要嚴(yán)格按照既有城市規(guī)劃，結(jié)合城市功能提升和結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化做好車站周邊綜合開發(fā)。對于城市外圍新建的高鐵車站周邊具有開發(fā)潛力的，相關(guān)城市要依據(jù)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等統(tǒng)一布局，合理確定車站周邊開發(fā)建設(shè)的功能定位、規(guī)模和邊界，做好規(guī)劃預(yù)留和控制，按照規(guī)劃規(guī)范有序推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。要嚴(yán)格審查規(guī)劃的合理性，定期評估規(guī)劃實施情況和綜合開發(fā)效益，把評估結(jié)果作為控制建設(shè)時序和分期建設(shè)的依據(jù)。

2 合理確定高鐵車站選址和規(guī)模

高鐵車站選址要符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，切實處理好高鐵通達(dá)性和高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)之間的關(guān)系，既要滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件，又要服務(wù)地方發(fā)展。鐵路總公司和地方政府要依據(jù)相關(guān)規(guī)范要求，在城市樞紐總圖規(guī)劃編制及項目實施階段，深入研究論證高鐵車站與城市發(fā)展銜接問題，合理確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、線路走向、車站分布和建設(shè)規(guī)模。新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對城市的分割，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。高鐵車站建設(shè)要規(guī)模適當(dāng)、經(jīng)濟適用，切忌貪大求洋、追求奢華。

3 嚴(yán)格節(jié)約集約用地

高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要落實嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。有關(guān)城市要綜合考慮人口集聚規(guī)模和吸納就業(yè)情況，按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相掛鉤要求，合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。統(tǒng)籌地上地下空間復(fù)合利用，推廣地下空間開發(fā)利用、軌道交通上蓋物業(yè)綜合開發(fā)等節(jié)地技術(shù)和模式，提升節(jié)約集約用地水平。要按照“框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”要求，依據(jù)城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和土地使用標(biāo)準(zhǔn)對高鐵站周邊建設(shè)用地加強審查，嚴(yán)格土地用途管制。

4 促進(jìn)站城一體融合發(fā)展

高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)要突出產(chǎn)城融合、站城一體，與城市建成區(qū)合理分工，在城市功能布局、綜合交通運輸體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享等方面同步規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。有關(guān)城市要結(jié)合自身資源稟賦、優(yōu)勢特色、發(fā)展定位等，甄選出發(fā)展基礎(chǔ)條件優(yōu)越、城市特色鮮明和發(fā)展?jié)摿^大的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建樞紐偏好型產(chǎn)業(yè)體系，避免沿線臨近站點形成無序競爭、相互制約的局面。大城市高鐵車站周邊可研究有序發(fā)展高端服務(wù)業(yè)、商貿(mào)物流、商務(wù)會展等產(chǎn)業(yè)功能，中、小城市高鐵車站應(yīng)合理布局周邊產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)妥發(fā)展商業(yè)零售、酒店、餐飲等產(chǎn)業(yè)功能。

5 提升綜合配套保障能力

高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)須貫徹落實以人為本的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，提高交通便利性和公共服務(wù)能力，增強產(chǎn)業(yè)、人口集聚效應(yīng)。強化城市內(nèi)外交通銜接，加強新建高鐵車站城市公共交通配套線路和換乘設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)與城市建成區(qū)、城市其他重要綜合交通樞紐之間的快速連接、便捷直達(dá)。同時，完善公共服務(wù)體系，配套建設(shè)醫(yī)療、教育、休閑、娛樂等場所和設(shè)施，增強生活服務(wù)功能，使人“愿意來”“留得下”“活得好”，不斷提升人民群眾的幸福感和獲得感。

6 合理把握開發(fā)建設(shè)時序

尊重城市發(fā)展的客觀規(guī)律，樹立正確的政績觀和功成不必在我的理念，不追求短期的形象效果，量力而行，盡力而為，嚴(yán)禁借高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)名義盲目搞城市擴張。有關(guān)城市要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃、發(fā)展實際和財力可能，分階段、分步驟地有序推進(jìn)高鐵車站周邊區(qū)域開發(fā)建設(shè)，做到開發(fā)一片、成熟一片、成功一片。大城市初期應(yīng)重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當(dāng)控制預(yù)留遠(yuǎn)期發(fā)展空間，避免攤子鋪得過大、粗放低效發(fā)展。中小城市不宜過高預(yù)估高鐵帶動作用，避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。新建鐵路站場實施土地綜合開發(fā)的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模要求，扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

7 防范地方政府債務(wù)風(fēng)險

充分認(rèn)識防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的重要性和緊迫性，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險。有關(guān)地方要進(jìn)一步完善高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)項目和資金管理，加強成本收益分析評估，合理控制建設(shè)規(guī)模和節(jié)奏，防止脫離地方財力實際搞開發(fā);嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和擔(dān)保法，落實地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理制度，依法規(guī)范舉債，堅決遏制隱性債務(wù)增量，列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)原則上不得舉債搞建設(shè)。

8 創(chuàng)新開發(fā)建設(shè)體制機制

進(jìn)一步理順政府與市場關(guān)系，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，支持地方政府引入社會資本參與高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)。鼓勵地方政府牽頭建立投資建設(shè)主體、管理運營主體、綜合開發(fā)主體等多方合作開發(fā)機制，完善支持高鐵建設(shè)投資主體及出資人參與高鐵車站周邊區(qū)域綜合開發(fā)的政策措施，發(fā)揮政府規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、搭建發(fā)展平臺、提供公共服務(wù)等作用，加強對市場的引導(dǎo)，切忌政府大包大攬。理清權(quán)責(zé)關(guān)系，完善綜合開發(fā)、運營管理及收益分配機制，形成促進(jìn)發(fā)展的多種合力。

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