制定《城市規(guī)劃法》的根本目的在于依靠法律的權(quán)威，運(yùn)用法律的手段，保證科學(xué)、合理地制定和實(shí)施城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，建設(shè)高度文明的中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化城市，從而推動(dòng)我國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

城市規(guī)劃是指為了實(shí)現(xiàn)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，確定城市性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方向，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署和具體安排。城市規(guī)劃是建設(shè)城市和管理城市的基本依據(jù)，是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)協(xié)調(diào)進(jìn)行的前提和基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重要手段。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，要把城市建設(shè)好、管理好，首先必須規(guī)劃好，以城市規(guī)劃為依據(jù)指導(dǎo)建設(shè)和管理；要使城市得以合理發(fā)展，首先必須通過科學(xué)地預(yù)測(cè)和規(guī)劃，明確城市的發(fā)展方向和發(fā)展格局，在規(guī)劃的引導(dǎo)和控制下，逐步實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。在城市建設(shè)和發(fā)展進(jìn)程中，城市規(guī)劃處于重要的“龍頭”地位。

城市的建設(shè)和發(fā)展是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，而城市規(guī)劃則是駕馭整個(gè)城市建設(shè)和發(fā)展的基本依據(jù)和基本手段。城市規(guī)劃關(guān)系各行各業(yè)，影響千家萬(wàn)戶，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)的廣泛領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的綜合性。特別是改革開放以來的二十多年中，城市在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位與作用日益增強(qiáng)，城市的結(jié)構(gòu)和功能日趨多樣化，城市各項(xiàng)行政管理和經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系日益復(fù)雜，城市土地開發(fā)和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)日益頻繁，過去沒有城市規(guī)劃或不按城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的狀況，日益不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。因此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化城市規(guī)劃的綜合、協(xié)調(diào)職能，城市的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)都必須納入統(tǒng)一的規(guī)劃，實(shí)施統(tǒng)一的規(guī)劃管理，遵循統(tǒng)一的行為規(guī)范，才能保證城市的合理發(fā)展和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。這就要求通過立法來提高城市規(guī)劃的權(quán)威性和約束力，并確立其法律地位法律效力，使城市政府更加有效地行使建設(shè)城市和管理城市的職能。制定《城市規(guī)劃法》不僅反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際和迫切需要，也適應(yīng)了世界城市建設(shè)和發(fā)展的趨勢(shì)和潮流。

《城市規(guī)劃法》的制定是按照求實(shí)與改革的精神，根據(jù)憲法有關(guān)規(guī)定和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的總方針、總?cè)蝿?wù)，力求正確貫徹國(guó)家有關(guān)政策，總結(jié)建國(guó)以來，特別是改革開放以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)借鑒國(guó)外的有益成果，協(xié)調(diào)好與之相關(guān)法律的關(guān)系，在《城市規(guī)劃條例》的基礎(chǔ)上加以修改、充實(shí)和完善。

二、《城市規(guī)劃法》的基本框架

《城市規(guī)劃法》共六章、四十六條，對(duì)制定和實(shí)施城市規(guī)劃全過程的主要環(huán)節(jié)作出了基本的法律規(guī)定。

（一）第一章　總則
    主要闡明了立法目的和適用范圍以及城市發(fā)展的基本方針，具體規(guī)定了城市總體規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，以及管理體系和公眾參與等內(nèi)容。

城市規(guī)劃法所稱城市是指國(guó)家按行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)（第三條）。國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市和小城市的方針，以促進(jìn)生產(chǎn)力的合理布局和人口的合理分布（第四條）。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，必須堅(jiān)持適用、經(jīng)濟(jì)的原則，貫徹勤儉建國(guó)的方針（第五條第二款）。城市規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃以及當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、資源條件、歷史情況、現(xiàn)狀特點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署（第六條），應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)（第七條）。城市規(guī)劃確立了由中央人民政府城市規(guī)劃行政主管部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府城市規(guī)劃行政主管部門構(gòu)成的城市規(guī)劃行政管理體系（第九條），并賦予所有社會(huì)成員對(duì)違反城市規(guī)劃的行為檢舉權(quán)和控告權(quán)（第十條）。

（二）第二章　城市規(guī)劃的制定

明確規(guī)定了編制城市規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)、編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循的主要原則、城市規(guī)劃的階段劃分、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃的審批以及城市總體規(guī)劃的調(diào)整和修改等具體要求。

城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃，縣級(jí)人民政府所在地鎮(zhèn)的城市規(guī)劃由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織編制（第十二條）。編制城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹有利生產(chǎn)、方便生活、促進(jìn)流通、繁榮經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科學(xué)技術(shù)文化教育事業(yè)發(fā)展的原則（第十五條）和合理用地、節(jié)約用地的原則（第十六條）。城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段進(jìn)行（第十八條），實(shí)行分級(jí)審批（第二十條）。政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案；但涉及城市性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向和總體布局重大變更的，須經(jīng)同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審查同意后報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)審批（第二十二條）。

（三）第三章　新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建

主要規(guī)定了在實(shí)施城市規(guī)劃的過程中，新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，以及建設(shè)項(xiàng)目選址、定點(diǎn)和各項(xiàng)建設(shè)合理布局的基本要求。

城市新區(qū)開發(fā)和舊區(qū)改建必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、因地制宜、綜合開發(fā)、配套建設(shè)的原則，各項(xiàng)建設(shè)工程的選址、定點(diǎn)，不得妨礙城市的發(fā)展，危害城市的安全，污染和破壞城市環(huán)境，影響城市各項(xiàng)功能的協(xié)調(diào)（第二十三條）。城市新區(qū)開發(fā)應(yīng)當(dāng)合理利用城市現(xiàn)有設(shè)施（第二十六條），舊區(qū)改建應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、調(diào)整布局、逐步改善的原則，統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，并逐步改善居住和交通運(yùn)輸條件，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高城市的綜合功能（第二十七條）。

（四）第四章　城市規(guī)劃的實(shí)施

主要確立了“一書兩證”制度和實(shí)施規(guī)劃的原則，規(guī)定了對(duì)建設(shè)項(xiàng)目從可行性研究、選址定點(diǎn)、設(shè)計(jì)審查、放線驗(yàn)線直至竣工驗(yàn)收全過程進(jìn)行規(guī)劃管理和監(jiān)督的基本程序。

《城市規(guī)劃法》第二十八條明確規(guī)定：“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布。”這樣做是為了方便廣大人民群眾在了解的基礎(chǔ)上監(jiān)督?！俺鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”（第二十九條）。這是實(shí)施城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。城市土地不同于一般的土地，由于社會(huì)勞動(dòng)不斷地物化在城市土地上，因而使城市土地具備了不同于一般土地的價(jià)值。城市的土地不再是資源，而是資產(chǎn)甚至是資本。城市規(guī)劃就是以科學(xué)的形式來組織城市的工業(yè)生產(chǎn)和各項(xiàng)建設(shè)，做到切實(shí)盤活土地資產(chǎn)，合理使用土地資本，協(xié)調(diào)城市各項(xiàng)功能，取得良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益?！叭魏螁挝缓蛡€(gè)人必須服從城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃作出的調(diào)整用地決定?！保ǖ谌臈l）這一原則要求城市的各個(gè)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)以大局為重，個(gè)人利益服從整體利益、局部利益服從全局利益，暫時(shí)利益服從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，自覺遵守城市人民政府根據(jù)城市規(guī)劃所作出的調(diào)整用地的決定，不得拒絕或拖延執(zhí)行。任何單位和個(gè)人不得占用道路、廣場(chǎng)、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進(jìn)行建設(shè)（第三十五條）。城市規(guī)劃確定的城市道路、廣場(chǎng)、園林綠地（包括水面）、高壓供電走廊及各種地下管線是保持城市功能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，為城市人民提供生產(chǎn)、生活的方便條件和適宜環(huán)境必不可少的重要的公共設(shè)施，高壓供電走廊、地下管線還有特殊的安全運(yùn)行和正常維護(hù)要求。為了維護(hù)城市整體利益和人民群眾的公共利益，對(duì)這些設(shè)施必須嚴(yán)加保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得用來進(jìn)行其他的建設(shè)活動(dòng)。否則，將會(huì)影響城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)的正常進(jìn)行和生態(tài)環(huán)境，特別是影響城市設(shè)施的正常運(yùn)行，甚至帶來災(zāi)難性后果。因此，違反《城市規(guī)劃法》第三十五條的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為，屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃實(shí)施的違法行為。嚴(yán)格地講，特別是在發(fā)展中的中小城市。一切未經(jīng)規(guī)劃許可的土地利用和建設(shè)行為，都是嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的違法行為。

（五）第五章　法律責(zé)任

1、關(guān)于違法建設(shè)行為的行政責(zé)任
    行政責(zé)任是《城市規(guī)劃法》法律責(zé)任的一個(gè)重要組成部分，它是因違法行為所產(chǎn)生的一種行政法律后果。在城市規(guī)劃區(qū)占用土地和進(jìn)行建設(shè)的一切單位和個(gè)人，以及單位的有關(guān)責(zé)任人員，只要違反《城市規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，就必須承擔(dān)行政責(zé)任。行政責(zé)任的具體形式是由法律規(guī)定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)給予有關(guān)責(zé)任者的行政處罰或行政處分。

（1）行政處罰

作出行政處罰的目的是為了保證城市規(guī)劃的順利實(shí)施，避免國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到更大損失。因此，有關(guān)當(dāng)事人如果行使法定的申訴權(quán)利，也必須以服從城市規(guī)劃行政主管部門的決定，停止違法建設(shè)活動(dòng)為前提。絕不允許在申請(qǐng)復(fù)議或起訴的同時(shí)繼續(xù)進(jìn)行有關(guān)建設(shè)活動(dòng)，否則，城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)提請(qǐng)人民法院采取強(qiáng)制措施及時(shí)進(jìn)行制止，有關(guān)當(dāng)事人要承擔(dān)由此而引起的法律后果。行政處罰措施包括：責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收，責(zé)令限期改正，罰款。罰款是一種并罰的行政處罰措施，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)該根據(jù)違法建設(shè)活動(dòng)的性質(zhì)、后果，在作出其他處罰的同時(shí)，決定罰款。行政處罰，是一個(gè)完整的、連續(xù)的執(zhí)法過程，因此一切違法建設(shè)活動(dòng)的當(dāng)事人都必須嚴(yán)格服從城市規(guī)劃行政主管部門的處罰決定，絕不允許以任何借口繼續(xù)進(jìn)行違法建設(shè)活動(dòng)，否則城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)依法采取措施強(qiáng)行制止，并從重給予行政處罰。

（2）行政處分
    這是行政責(zé)任的另一組成部分?！冻鞘幸?guī)劃法》第四十一條專門對(duì)此作了明確規(guī)定。建設(shè)單位從事違法建設(shè)活動(dòng)，給規(guī)劃的順利實(shí)施和國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成損失，其有關(guān)責(zé)任人員必須承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。因此城市規(guī)劃行政主管部門在執(zhí)行行政處罰的同時(shí)，有責(zé)任要求并督促有關(guān)單位或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)，對(duì)違法建設(shè)活動(dòng)的直接責(zé)任者給予必要的行政處分。

2、關(guān)于執(zhí)行行政處罰的程序
    根據(jù)城市規(guī)劃實(shí)施管理工作的特點(diǎn)和具體情況，為了滿足行政執(zhí)法的要求，城市規(guī)劃行政主管部門依法對(duì)于各類違法建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行行政處罰，一般應(yīng)當(dāng)按照下述程序進(jìn)行：

（1）及時(shí)制止和登記

（2）作出處罰決定

（3）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

有關(guān)當(dāng)事人對(duì)行政決定不服的，可以根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十二條的規(guī)定，在期限內(nèi)行使申請(qǐng)復(fù)議和起訴的權(quán)力。如果有關(guān)當(dāng)事人在限期內(nèi)不行使法律賦予的權(quán)力，又不履行處罰決定，城市規(guī)劃行政主管部門就應(yīng)及時(shí)申請(qǐng)法院作出強(qiáng)制執(zhí)行的決定。申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，是確保城市規(guī)劃行政主管部門所作出的行政決定得以執(zhí)行的法定方式。

3、關(guān)于行政復(fù)議

行政復(fù)議是行政訴訟程序中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。復(fù)議的目的是為當(dāng)事人提供一種受理和解決都比較便捷的申訴方式，從而在相當(dāng)程度上減少向人民法院起訴的可能性。復(fù)議的結(jié)果，一是當(dāng)事人接受復(fù)議裁決；二是當(dāng)事人對(duì)復(fù)議裁決仍然不服，還可以在一定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟。

4、城市規(guī)劃行政主管部門工作人員的法律責(zé)任

城市規(guī)劃行政主管部門的工作人員必須按照民主的原則、法定的程序和嚴(yán)格的工作制度進(jìn)行工作。如果不能秉公辦事，給城市規(guī)劃工作造成損失，同樣要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！冻鞘幸?guī)劃法》第四十三條為此作出了專門的規(guī)定。

在城市規(guī)劃管理工作中，有關(guān)工作人員以權(quán)謀私，違反法律規(guī)定的審批程序、擅自行事，或者由于玩忽職守，致使城市規(guī)劃的實(shí)施與管理工作受到影響和損失的，一經(jīng)所在單位發(fā)現(xiàn)，就應(yīng)給予必要的行政處分；上級(jí)行政主管部門對(duì)所屬下級(jí)部門執(zhí)法工作進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)所發(fā)現(xiàn)的比較嚴(yán)重的，以及難以在本單位解決的違法瀆職行為，可以由上級(jí)行政主管部門會(huì)同有關(guān)城市人民政府作出行政處分決定。如果有關(guān)工作人員由于玩忽職守或徇私舞弊、濫用職權(quán)，性質(zhì)和影響惡劣，致使城市規(guī)劃工作受到嚴(yán)重影響，國(guó)家財(cái)產(chǎn)受到重大損失，涉嫌犯罪的應(yīng)由司法部門依法追究刑事責(zé)任。

（六）《城市規(guī)劃法》附則

規(guī)定了沒有城市建制的城市型居民點(diǎn)的管理要求，完善城市規(guī)劃法規(guī)體系的責(zé)任要求以及施止起始時(shí)間。

未設(shè)鎮(zhèn)建制的工礦區(qū)的居民點(diǎn)，參照城市的管理要求進(jìn)行管理（第四十四條），有利于規(guī)范這類城市型居民點(diǎn)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)。關(guān)于實(shí)施辦法，我省于1992年制定，現(xiàn)行的實(shí)施辦法是根據(jù)1997年6月4日省八屆人大二十八次會(huì)議關(guān)于修改《湖南省城市規(guī)劃法實(shí)施辦法》的決定修正的。

三、城市規(guī)劃法規(guī)存在的不足

城市規(guī)劃法的主要任務(wù)就是規(guī)范城市規(guī)劃的制定、維護(hù)城市規(guī)劃安全、推動(dòng)城市健康發(fā)展?！吨腥A人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》自1990年4月1日施行以來，在提高我國(guó)城市規(guī)劃水平、提升城市質(zhì)量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)文化繁榮等方面，發(fā)揮了巨大的保障作用和支持功能。但是，由于歷史條件的局限和立法時(shí)政治經(jīng)濟(jì)文化現(xiàn)實(shí)的影響，有些不足在“兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變”中逐漸暴露出來。

（一）“國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”（第四條）的方針，是出于“讓千百年來形成的文明成果成為全體人民都能享受的共同財(cái)富”的良好愿望。但實(shí)際不可能做到，也沒有必要那樣做，因?yàn)楝F(xiàn)時(shí)發(fā)達(dá)的交通通信已使地球變得越來越小，社會(huì)交流越來越順暢，人際溝通越來越便捷。大城市基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善、投資環(huán)境相對(duì)優(yōu)越，市場(chǎng)支持其快速發(fā)展，是市長(zhǎng)無力阻擋當(dāng)然也不愿意阻擋的。中等城市和小城市的大多數(shù)由于自我發(fā)展能力相對(duì)較弱，市長(zhǎng)想使其快速膨脹，而市場(chǎng)的支持卻是極其謹(jǐn)慎的。深圳和上海浦東的成功快速擴(kuò)張和一些中小城市特別是中西部地區(qū)的中小城市的“穩(wěn)健發(fā)展”，都構(gòu)成對(duì)這一觀念的巨大沖擊。城市不僅是客觀存在的地理實(shí)體和復(fù)雜的有機(jī)生態(tài)系統(tǒng)，同時(shí)也是一種管理方式和行政理念。人雖然可以推動(dòng)物質(zhì)城市的前進(jìn)，也在一定程度上可以阻礙物質(zhì)城市的發(fā)展，但物質(zhì)城市的前進(jìn)和發(fā)展不完全依從人的意志。

（二）有些條款相互矛盾或自身有問題。

城市規(guī)劃法第三十六條關(guān)于“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行挖取砂石、土方等活動(dòng)，須經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，不得破壞城市環(huán)境，影響城市規(guī)劃的實(shí)施”的規(guī)定，與第二十九條關(guān)于“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理”的規(guī)定是矛盾的。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)需要申請(qǐng)用地的，必須持國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)文件，而城市規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)定點(diǎn)，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地性質(zhì)和界限，提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個(gè)人在領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府審查批準(zhǔn)的，由土地管理部門劃撥土地。城市規(guī)劃法第三十一條的這規(guī)定帶有明顯的計(jì)劃色彩，與科學(xué)經(jīng)營(yíng)城市格格不入?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸國(guó)家所有，也就是說城市市區(qū)沒有集體土地，不管是藍(lán)本的還是紅本的都是國(guó)家所有的。人們習(xí)慣認(rèn)同的城市即物質(zhì)城市，就象一汪湖泊，其表面是不應(yīng)該有縫隙的。即使有縫隙，城市規(guī)劃法應(yīng)當(dāng)支持作為壟斷　國(guó)家資源的工具的城市規(guī)劃“平垸行洪、退田還湖”，消除這些縫隙，而城市規(guī)劃法的這一規(guī)定卻在有意地維護(hù)這些縫隙，甚至支持“加堤固垸”，繼續(xù)“圍湖造田”。單位和個(gè)人占有土地升值，屬民法所指的不當(dāng)?shù)美?。不?dāng)?shù)美麘?yīng)當(dāng)返還，返還給代表公眾利益的政府。

（三）鎮(zhèn)人民政府處境尷尬。鎮(zhèn)人民政府屬于城市人民政府。城市規(guī)劃法第九條第二款規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃工作”，而第十二條和第二十八條卻分別要求“城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市規(guī)劃”，“城市規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，城市人民政府應(yīng)當(dāng)公布?！辨?zhèn)人民政府組織編制城市規(guī)劃、公布經(jīng)過批準(zhǔn)的城市規(guī)劃，顯然不符合城市規(guī)劃法第九條第二款的規(guī)定，反之又違背了城市規(guī)劃法第十二條和第二十八條的規(guī)定。另外，城市規(guī)劃法第二十二條規(guī)定，城市人民政府可以根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，對(duì)城市總體規(guī)劃進(jìn)行局部調(diào)整，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)備案。而《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》卻沒讓鎮(zhèn)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。

（四）關(guān)于法律救濟(jì)。城市規(guī)劃法第四十二條規(guī)定當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。而《湖南省城市規(guī)劃法實(shí)施辦法》第四十一條卻規(guī)定，違法臨時(shí)建筑和其他在建的違法工程的建設(shè)單位和個(gè)人以及施工單位接到停止建設(shè)限期拆除通知后，逾期不拆除的，由城市規(guī)劃行政主管部門或者由其會(huì)同有關(guān)部門強(qiáng)制折除。這與城市規(guī)劃法規(guī)定的城市規(guī)劃行政強(qiáng)制只能申請(qǐng)人民法院的精神是相悖的。

四、科學(xué)認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃

規(guī)劃是對(duì)未來的期盼與謀劃。城市規(guī)劃是文件化的城市發(fā)展方向和奮斗目標(biāo)，是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段和實(shí)現(xiàn)資源壟斷的工具。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是編制城市規(guī)劃的重要依據(jù)，但城市規(guī)劃決不是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的簡(jiǎn)單落實(shí)，而是在系統(tǒng)分析資源環(huán)境與開發(fā)條件的基礎(chǔ)上科學(xué)地選擇國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)途徑，并用技術(shù)的措施多層次、全方位地為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃目標(biāo)營(yíng)造健康舒適的環(huán)境與安定理智的秩序。城市規(guī)劃蘊(yùn)含的是行政理念、體現(xiàn)的是政府意圖，是人民政府全心全意為人民服務(wù)的精心策劃和周密部署。城市規(guī)劃不應(yīng)是一張圖，而應(yīng)該是一部書──一部以特定區(qū)域?yàn)檠芯繉?duì)象的未來學(xué)專著。城市規(guī)劃是真正的高科技?！耙?guī)劃一張圖”混淆了科學(xué)與技術(shù)的概念、抹煞了城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的區(qū)別、否定了城市規(guī)劃師與土木工程師和建筑師的分工?，F(xiàn)代城市是經(jīng)濟(jì)文化繁榮的促進(jìn)系統(tǒng)和社會(huì)政治穩(wěn)定的保障體系。因此，城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)充分表達(dá)先進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展要求、先進(jìn)文化的前進(jìn)方向和最廣大人民群眾的根本利益。

城市規(guī)劃是建設(shè)城市的指南和管理城市的依據(jù)──直接通透；城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)即具有法律效力──其實(shí)不然。城市規(guī)劃確定的原則和要求本身不具有也根本不可能具有法律效力，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的編制過程是一個(gè)科學(xué)研究與技術(shù)組織交匯融合的文化過程而非立法過程；在城市規(guī)劃的審批過程中雖然有同級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的介入，也只不過是對(duì)特殊的科學(xué)技術(shù)成果實(shí)行的一種特殊的評(píng)價(jià)程序而已。我們不能否認(rèn)城市規(guī)劃的規(guī)范作用，但無論是約束力度還是約束范圍，城市規(guī)劃都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及法律和規(guī)章：城市規(guī)劃的規(guī)范方式往往表現(xiàn)為溫柔的勸導(dǎo)，而法律規(guī)章的規(guī)范方式則常常采用剛烈的指使；城市規(guī)劃勸導(dǎo)的對(duì)象只是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)利用土地與從事建設(shè)活動(dòng)的自然人和法人，而法律規(guī)章指使的對(duì)象卻是包括城市規(guī)劃區(qū)在內(nèi)的整個(gè)城市和社會(huì)所有的自然人和法人。在我國(guó)，城市規(guī)劃只有在社會(huì)主義法律的強(qiáng)力維護(hù)下才能實(shí)現(xiàn)其作為第一生產(chǎn)力的價(jià)值，才能充分利用其對(duì)落實(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃不可限量的支持，才能使人民政府改善生活生產(chǎn)環(huán)境、提高生活生產(chǎn)質(zhì)量的努力成為現(xiàn)實(shí)。江澤民同志早在上個(gè)世紀(jì)視察廈門時(shí)就指出：一個(gè)好的規(guī)劃本身就是財(cái)富。從這個(gè)意義上說，編制規(guī)劃就是創(chuàng)造財(cái)富，維護(hù)規(guī)劃安全就是維護(hù)既得利益。

規(guī)劃的實(shí)施就是化理想為現(xiàn)實(shí)、變精神為物質(zhì)，就是實(shí)踐“對(duì)未來的期盼與謀劃”。城市規(guī)劃的實(shí)施過程是一個(gè)通過資源和財(cái)富的盤整與重新組合形成更加強(qiáng)大的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)的漸進(jìn)過程，一個(gè)把對(duì)未來的美好憧憬和精心描繪逐步物化的過程。在這一過程中，城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者的責(zé)任就是演繹和解析城市規(guī)劃中的各種技術(shù)措施與技術(shù)指標(biāo)，創(chuàng)造性地貫徹和落實(shí)城市規(guī)劃確定的原則和要求。事物的發(fā)展總是沿首從低級(jí)到高級(jí)的軌跡前行，城市也不例外。這就決定了作為文件化的城市發(fā)展方向和奮斗目標(biāo)的城市規(guī)劃必須與時(shí)俱進(jìn)。在實(shí)施城市規(guī)劃的過程中，城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者還應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)政治文化發(fā)展環(huán)境的不斷變化而不斷地對(duì)城市規(guī)劃加以修正和完善。片面強(qiáng)調(diào)詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃管理中的作用、過分追求詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面的擴(kuò)大，是形而上學(xué)的城市規(guī)劃觀。

 城市規(guī)劃是城市整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和全體市民共同利益的反映。因此，在城市規(guī)劃的實(shí)施過程中，整體利益與局部利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與暫時(shí)利益、全體市民的共同利益與部分市民的個(gè)人利益之間的碰撞和沖突在所難免，有時(shí)甚至?xí)o局部利益、暫時(shí)利益和部分市民的個(gè)人利益造成損害，而城市規(guī)劃師對(duì)規(guī)劃的忠誠(chéng)與物業(yè)發(fā)展商對(duì)利益的追求之間的沖突是城市規(guī)劃實(shí)施過程中最常見、最頻繁的沖突。在發(fā)展中的中小城市，每一個(gè)在城市規(guī)劃區(qū)特別是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)繁華區(qū)段擁用私家宅院的家庭，都有當(dāng)物業(yè)發(fā)展商的欲望，且大多數(shù)家庭正在實(shí)踐著物業(yè)發(fā)展商的實(shí)踐。有的家庭是為了改善居住條件，有的家庭則把“宅院開發(fā)”當(dāng)作投資方式或儲(chǔ)蓄手段，但一個(gè)共同的結(jié)果就是將平房改成樓房甚至將低層建筑變?yōu)槎鄬咏ㄖ讶莘e率和密度搞高搞大、搗亂城市基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)秩序，從而形成名為“同甘”實(shí)為“共苦”的相鄰關(guān)系。每當(dāng)城市規(guī)劃師和廣大城市規(guī)劃工作者對(duì)這種“擠壓共享空間，培植危險(xiǎn)因素，悖離文化時(shí)尚，損害公共利益”的現(xiàn)象和行為進(jìn)行批評(píng)與抵制時(shí)，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體往往不屑一顧甚至橫加指責(zé)，社會(huì)弱勢(shì)群體則把指責(zé)和怨恨混合后不負(fù)責(zé)任地撒向社會(huì)。

現(xiàn)行的城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是一定時(shí)期內(nèi)的生活設(shè)施、或生產(chǎn)設(shè)施、或生活與生產(chǎn)混合設(shè)施的一次性大規(guī)模的精略布點(diǎn)和簡(jiǎn)單設(shè)計(jì)，尤其是那張被稱為“總體規(guī)劃圖”或“規(guī)劃總圖”的用地布局圖的科學(xué)水準(zhǔn)和技術(shù)含量在所有圖件中是最低的。由于城市規(guī)劃這種非同小可的缺陷與不足，使得城市規(guī)劃的實(shí)施墮落成為簡(jiǎn)單的用地許可和工程許可，選址定點(diǎn)更象手拿著地球儀在城圈中找投宿的客棧一樣幽默。所謂城市規(guī)劃的超前和滯后，都是宏觀調(diào)控失敗的表現(xiàn)反映。城市規(guī)劃不能簡(jiǎn)單地理解為工程項(xiàng)目定點(diǎn)定位的依據(jù)，更不是僵死的教條。

總之，政策法規(guī)和規(guī)定要求也應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)變化的情況和要求做相應(yīng)的調(diào)整和改變。這種調(diào)整和改變并不是對(duì)政策法規(guī)和規(guī)定要求的破壞，而是對(duì)政策法規(guī)和規(guī)定要求的彌補(bǔ)和完善。

(此文系作者在張家界市三屆人大常委會(huì)第30次會(huì)議上的法律知識(shí)輔導(dǎo)報(bào)告)
 
　　(責(zé)任編輯：白雪松)

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