國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革與發(fā)展的若干意見》在科學(xué)研判我國大眾旅游從初級(jí)階段向中高級(jí)階段演化的市場趨勢和產(chǎn)業(yè)格局基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國旅游業(yè)的改革、創(chuàng)新和發(fā)展作出總體戰(zhàn)略部署，為“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供了重要指導(dǎo)。

2009年，我們在國民人均出游率首次突破2次等數(shù)據(jù)和中外歷史比較的基礎(chǔ)上，得出了我國旅游業(yè)正式進(jìn)入大眾旅游初級(jí)階段的判斷。過去五年的發(fā)展歷程表明，大眾旅游和國民休閑越來越呈現(xiàn)“日?；钡奶卣鳎阂环矫?，旅游開始進(jìn)入城鄉(xiāng)居民的日常生活選項(xiàng)；另一方面，游客開始進(jìn)入本地居民的日常生活空間。預(yù)測數(shù)據(jù)表明，2014年我國旅游經(jīng)濟(jì)特別是國民旅游市場依然保持兩位數(shù)的增長態(tài)勢：境內(nèi)旅游36.3億人次，消費(fèi)支出3.1萬億元，出境旅游1.16億人次，海外花費(fèi)1550億美元。由此可以計(jì)算出兩個(gè)很值得關(guān)注的數(shù)據(jù)，一是人均出游率已經(jīng)接近3次，二是人均每次境內(nèi)旅游消費(fèi)850元。這些數(shù)據(jù)充分表明我國旅游市場的基礎(chǔ)是國民大眾的日常消費(fèi)，而不是所謂的高端消費(fèi)。

社會(huì)投資、科技應(yīng)用和年輕人主導(dǎo)的商業(yè)模式創(chuàng)新正在改變旅游產(chǎn)業(yè)運(yùn)行格局，新型市場主體開始加速成形。近年來，國際資本、民營資本和社會(huì)資本紛紛加大旅游投資力度，迪士尼、環(huán)球影城、皇家加勒比等國際一線旅游運(yùn)營商，萬達(dá)、海昌、長隆等戰(zhàn)略投資者，攜程、去哪兒、同程等新型旅行服務(wù)商，鉑濤、華住、如家、布丁等酒店集團(tuán)，以及風(fēng)險(xiǎn)投資的螞蜂窩、在路上、世界邦、百程網(wǎng)等創(chuàng)業(yè)群體，正在與港中旅、國旅、中青旅、華僑城、錦江、首旅、嶺南、杭旅等大型國有旅游集團(tuán)一起構(gòu)成了更加多元、更具活力和競爭力的市場主體。

旅游發(fā)展的社會(huì)環(huán)境更加優(yōu)化。近年來出臺(tái)的《中華人民共和國旅游法》《國民旅游休閑綱要》等法律法規(guī)和政策文件，在不斷提升旅游業(yè)戰(zhàn)略地位的同時(shí)，有力促進(jìn)了整體發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化。各級(jí)黨委、政府和各部門對(duì)發(fā)展旅游業(yè)高度重視，31個(gè)?。▍^(qū)、市）把旅游業(yè)定位為支柱產(chǎn)業(yè)，其中24個(gè)定位為戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。許多省區(qū)市出臺(tái)了“含金量”很高的政策文件，在綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立、行政主管部門編制、發(fā)展經(jīng)費(fèi)保障等方面均有不同程度的突破。

與旅游發(fā)達(dá)國家相比，與人民群眾的期望和期待相比，我國旅游業(yè)發(fā)展的總體水平還有較大的改革、創(chuàng)新與發(fā)展空間，特別是重建設(shè)、輕管理，重硬件、輕軟件，重規(guī)模、輕品質(zhì)，重開發(fā)、輕保護(hù)等問題急需從根本上加以解決。過去我們更多強(qiáng)調(diào)旅游業(yè)的特殊性，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、適度超前”。現(xiàn)在，如何處理好大眾旅游和國民休閑時(shí)代政府與市場的關(guān)系，以當(dāng)代旅游發(fā)展理論指導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，旅游行業(yè)認(rèn)識(shí)還沒有完全到位。地方旅游發(fā)展中還存在著過于依賴門票經(jīng)濟(jì)，部分景區(qū)景點(diǎn)門票價(jià)格過高等問題，旅游市場秩序和服務(wù)質(zhì)量與廣大游客的期待還有較大差距。打著發(fā)展旅游的旗號(hào)跑馬圈地、占用農(nóng)民土地、破壞環(huán)境和資源的行為仍時(shí)有發(fā)生。旅游者在旅游區(qū)亂刻亂畫、隨地吐痰、亂丟垃圾等不文明旅游行為頻頻見諸媒體。這些問題的解決迫切需要中央在發(fā)展旅游的指導(dǎo)思想、發(fā)展方式和具體政策措施等方面做好頂層設(shè)計(jì)。

《意見》明確提出“旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分”。這意味著國家關(guān)于支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的所有政策都適用于旅游業(yè)，為旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了更加良好的政策環(huán)境。從這個(gè)定位出發(fā)，文件深化了旅游業(yè)與擴(kuò)大消費(fèi)、旅游業(yè)與“五位一體”總體戰(zhàn)略布局的認(rèn)識(shí)。加快旅游業(yè)改革發(fā)展，是適應(yīng)人民群眾消費(fèi)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然要求，對(duì)于擴(kuò)就業(yè)、增收入，推動(dòng)中西部和貧困地區(qū)脫貧致富，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長和生態(tài)環(huán)境改善，意義重大。

《意見》在科學(xué)定位和深化認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了新時(shí)期旅游業(yè)改革與發(fā)展的方向性要求。第一，著力推動(dòng)旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，使旅游開發(fā)向集約節(jié)約和環(huán)境友好轉(zhuǎn)型。第二，旅游產(chǎn)品向觀光、休閑、度假并重轉(zhuǎn)變。順應(yīng)消費(fèi)升級(jí)趨勢，加快推進(jìn)旅游產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級(jí)，引導(dǎo)開發(fā)適應(yīng)大眾市場需要的旅游產(chǎn)品，大力發(fā)展老年、民俗、養(yǎng)生、醫(yī)療、研學(xué)等旅游產(chǎn)品，努力完善旅游產(chǎn)品體系。第三，旅游服務(wù)向優(yōu)質(zhì)高效提升。新時(shí)期旅游業(yè)的發(fā)展，在完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí)，要加大公共服務(wù)和人才培養(yǎng)的投入，加強(qiáng)旅游市場監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊亂漲價(jià)、“黑導(dǎo)游”和強(qiáng)迫消費(fèi)等行為，提供更加優(yōu)質(zhì)高效的旅游服務(wù)，讓老百姓能夠放心消費(fèi)、滿意消費(fèi)。

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，旅游業(yè)要進(jìn)一步深化改革，擴(kuò)大開放。改革的中心任務(wù)就是要讓市場在旅游業(yè)資源配置過程中起決定性作用。要進(jìn)一步明晰政府與市場的關(guān)系，加快服務(wù)型政府建設(shè)，增強(qiáng)政府在培育消費(fèi)市場、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益方面的功能，引導(dǎo)市場供給和大眾市場需求相適應(yīng)。從對(duì)內(nèi)開放來說，要推動(dòng)旅游市場向社會(huì)資本全面開放，發(fā)揮市場這只手的作用，提高資源利用效率。從對(duì)外開放來說，要進(jìn)一步深化對(duì)外合資合作，引進(jìn)國外的先進(jìn)經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)我國旅游企業(yè)“走出去”，統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個(gè)市場、兩種資源。

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