京津冀一體化是中央最新提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略,在資源環(huán)境形勢非常嚴(yán)峻、轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)任務(wù)艱巨、新型城鎮(zhèn)化道路迫在眉睫的背景下,其意義已經(jīng)不局限于單一地區(qū),而具有更廣泛、更全國性的探索意義。由此,本版編輯專程赴京采訪了首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)京津冀藍(lán)皮書課題組主編祝爾娟教授,副主編張貴祥教授、葉堂林副教授。

振興整個環(huán)渤海,關(guān)鍵要先實(shí)現(xiàn)京津冀一體化

本版編輯馬清偉(以下簡稱“編”):圍繞北京的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)行了好多年,但直到今天,京津冀一體化才真正上升為國家戰(zhàn)略。京津冀或者環(huán)渤海,相對于珠三角和長三角,區(qū)域一體化程度更低和發(fā)展更加緩慢的原因是什么?京津冀一體化在當(dāng)前上升為國家戰(zhàn)略,它的契機(jī)和意義在哪里?

祝爾娟(以下簡稱“?！?:京津冀地區(qū)在整個環(huán)渤海區(qū)域的戰(zhàn)略地位非常重要,因?yàn)榄h(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)是以京津冀為核心,山東半島、遼東半島為兩翼?，F(xiàn)在的問題是核心區(qū)始終沒有發(fā)展起來,就更不用說帶動兩翼了。所以要振興整個環(huán)渤海,關(guān)鍵要先實(shí)現(xiàn)京津冀一體化。核心區(qū)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展了,整個大區(qū)域的一體化才能進(jìn)一步規(guī)劃。同時,京津冀地區(qū)的發(fā)展對推動全國范圍的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,包括緩解南北差距、東西差距,都將起到非常關(guān)鍵的作用。但目前它的巨大潛能還沒有釋放出來,實(shí)施京津冀一體化,就是要通過一系列頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)機(jī)制,充分釋放這一地區(qū)城市群、港口群、產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展?jié)撃堋?/P>

把京津冀一體化上升到國家戰(zhàn)略,體現(xiàn)了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的決心。過去大家受制于現(xiàn)行體制、行政區(qū)劃的因素,只能搞一些橫向合作,有時候很難邁開步子、取得突破性進(jìn)展?，F(xiàn)在如果有一個頂層設(shè)計(jì)來規(guī)劃,一個超越現(xiàn)行行政區(qū)劃的、更高層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來推動,同時再加上財(cái)政、稅收、投資等各方面的機(jī)制配套,那么京津冀一體化很有可能會取得一些突破性進(jìn)展。

葉堂林(以下簡稱“葉”):為什么京津冀一體化過去推進(jìn)得非常緩慢?首先,三個地方各有行政區(qū)劃,行政壁壘比較嚴(yán)重；其次民營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá),市場活力不足；最后,北京是面向全國的,它的產(chǎn)業(yè)配套不一定是在本區(qū)域內(nèi)配套,它可能直接跨過河北與外地合作,這樣它對本區(qū)域的帶動作用反而體現(xiàn)不出來了。比如它的研發(fā)能力更多帶動了深圳的電子制造,它的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更多在為南方的現(xiàn)代制造業(yè)服務(wù),因此就沒有在周邊擴(kuò)散。京津冀是環(huán)渤海區(qū)域的核心,它的崛起對未來中國經(jīng)濟(jì)的增長非常重要。之前的兩個增長極,一個是珠三角,一個是長三角,都在南方,而未來京津冀很可能就是第三個增長極。

張貴祥(以下簡稱“張”):長三角是全國經(jīng)濟(jì)中心,核心城市是上海,是“單核”,所以城市體系、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度都比較高一些。珠三角是一個省,廣東省,所以總體協(xié)調(diào)、分工布局相對更容易一些。而京津冀中的北京是首都、政治中心,天津被定位為北方經(jīng)濟(jì)中心,北京、天津并列,同時又都是特大城市、直轄市,兩者之間有競爭,河北又相對比較落后,這就造成了它們之間的溝通協(xié)調(diào)要比長三角和珠三角更困難。

編:珠三角和長三角的區(qū)域一體化,很大程度上是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分工協(xié)作機(jī)制下,自發(fā)形成的。京津冀一體化或者未來可能的環(huán)渤海一體化,就目前來看還是規(guī)劃先行,通過政府間的溝通協(xié)調(diào)來推動。

祝:形成這種區(qū)別,一方面是北方的行政力量相對比較強(qiáng),另一方面可能跟這個地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)系。長三角、珠三角主要是輕工業(yè)、加工工業(yè),而京津冀地區(qū)一直都是以重化工業(yè)、大型企業(yè)、國有企業(yè)為主。我之前調(diào)研,一些地方引進(jìn)了大項(xiàng)目,但來了之后本地的中小企業(yè)卻很難進(jìn)行配套,因?yàn)檫@種大項(xiàng)目的門檻很高,中小企業(yè)、民營企業(yè)在技術(shù)和資金上很難達(dá)到要求,就無法形成產(chǎn)業(yè)鏈的帶動、整合。當(dāng)然還有其他歷史、文化等因素的影響。但這些恰恰是我們今后所要注意和避免的問題,尤其是北京。北京的科技創(chuàng)新主體很多都是中小企業(yè)。我們?nèi)ブ嘘P(guān)村調(diào)研,95%以上都是中小企業(yè)。所以如果我們能夠從創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)切入,把現(xiàn)有的科研力量同新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)對接起來,再營造一個有利于民營經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)發(fā)展的政策環(huán)境,同時政府在遵循市場規(guī)律的前提下進(jìn)行科學(xué)地引導(dǎo),那么這種狀況很可能會發(fā)生改變。

張:我覺得還有生態(tài)和氣候的因素。京津冀這個地區(qū),相比于擁有大江大河、生態(tài)環(huán)境也更優(yōu)越的長三角、珠三角來說,它的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力更加有限。這就產(chǎn)生了一個矛盾,生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,而這尤其需要行政力量也就是政府間的溝通協(xié)調(diào)來解決,在功能分區(qū)、功能定位等方面做好規(guī)劃。而珠三角和長三角基本不存在這個問題,因此它們能更好地發(fā)揮市場的作用來展開區(qū)域協(xié)作。

功能疏解:“一對多”比“一對一”好

編:對北京的城市戰(zhàn)略定位,總書記明確為:“政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心”。這里面并沒有“經(jīng)濟(jì)中心”,但事實(shí)上作為首都,北京多年來一直承擔(dān)著非常重要的經(jīng)濟(jì)功能。未來北京在經(jīng)濟(jì)功能方面會扮演什么樣的角色?

葉:北京其實(shí)很早就明確了不是經(jīng)濟(jì)中心,北方的經(jīng)濟(jì)中心是天津。我覺得北京首先要確保核心功能的實(shí)現(xiàn),也就是“四個中心”,在此基礎(chǔ)上才能考慮別的功能,所以現(xiàn)在提出了非核心功能要向外疏解。

但北京的經(jīng)濟(jì)職能未來倒不一定會弱化,反而可能會加強(qiáng),即強(qiáng)化在產(chǎn)業(yè)鏈上的控制力和影響力。企業(yè)可能仍然把最關(guān)鍵的環(huán)節(jié),如研發(fā)、設(shè)計(jì)等放在北京,其他環(huán)節(jié)則分散到各地。

張:北京現(xiàn)有的金融、商務(wù)、服務(wù)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不會疏散出去。另外北京現(xiàn)在沒有設(shè)立“首都財(cái)政”,自己的財(cái)政問題還得解決,因此經(jīng)濟(jì)發(fā)展還將會是一個重點(diǎn)。任何一個特大城市,它的運(yùn)行本身都是需要經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)來支撐的。

祝:城市的功能需要好好歸類。比如哪些是作為一個城市需要具備的基本功能,哪些是作為首都、需要滿足全國需求的功能,哪些屬于延伸的功能。為了保證核心功能以及城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的功能,哪些功能可以疏解出去,哪些功能不應(yīng)該完全由自己來承擔(dān),這些都需要進(jìn)行梳理。

“首都財(cái)政”的問題解決之后,北京就不用把主要精力放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上了,就能更好地保證核心功能的實(shí)現(xiàn)?！〉@并不妨礙北京發(fā)揮自身的優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)功能。畢竟它在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融、科技研發(fā)等方面有良好的基礎(chǔ)和先天的優(yōu)勢,利用這些優(yōu)勢為各地的制造業(yè)服務(wù),并不妨礙其核心職能的發(fā)揮,反而是一個區(qū)域發(fā)展過程中的正常分工現(xiàn)象。

編:之前傳出保定將成為國家“政治副中心”的消息,但很快被否認(rèn)。有專家認(rèn)為,可以借鑒韓國設(shè)立新行政首都世宗的做法,建設(shè)一個行政文化新城。這是否是一種合適并具有可行性的做法?

祝:我覺得還是需要中央來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)?，F(xiàn)在北京功能疏解的思路已經(jīng)有點(diǎn)變了,過去就是我的功能要疏也只能疏在我自己的范圍之內(nèi),比如通州；現(xiàn)在呢,可以在一個更大的區(qū)域范圍,考慮我的功能疏解到哪里最合適。同時,我們一定要充分利用現(xiàn)有的城市基礎(chǔ),而不是硬去造一個新的城市。用疏解的功能去帶動當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展,把存量激活,這就可以起到既給北京“消腫”、又能激活當(dāng)?shù)匕l(fā)展的雙重作用。

葉:現(xiàn)在主要是解決北京的增量人口,有學(xué)者認(rèn)為北京一年增加50萬到80萬人口,我們測算是50多萬。如果每年50萬或80萬的人口到一個“政治副中心”的話,那這個“政治副中心”恐怕幾年內(nèi)也會達(dá)到一個“城市病”的程度,所以我們應(yīng)該更多地考慮“一對多”的疏解,而不是“一對一”的疏解。因地制宜地疏解不同的職能去不同的城市,這樣我們才能促使整個區(qū)域更協(xié)調(diào)、更均衡性的發(fā)展。

編:在產(chǎn)業(yè)遷出方面,一批商貿(mào)市場等相對低端的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)被先行遷出北京,更多人關(guān)注的是央企總部會不會遷出北京,以及哪些央企會被遷出。目前來看,產(chǎn)業(yè)遷出主要還是采用行政手段,但這種非市場因素的遷出,很可能會遇到阻力和反彈。

祝:低端產(chǎn)業(yè)也不一定都要遷出,因?yàn)樗惨獫M足當(dāng)?shù)氐男枨?一個高端人才也需要好幾個低端人才來為他服務(wù)。哪些產(chǎn)業(yè)要遷出,需要具體地進(jìn)行分析,它的直接成本、間接成本,近期效益、遠(yuǎn)期效益,都要平衡。因此產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還是要以企業(yè)為主體,然后按照市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律。企業(yè)有成本、有收益,它要算經(jīng)濟(jì)賬、要做比較的,完全由政府來主導(dǎo)未必能起到預(yù)期的效果。

而且不能只看北京哪些產(chǎn)業(yè)要遷出,還要看人家能不能承接。就像器官移植一樣,如果器官移植的地方不匹配,它可能就死掉了。如果條件很好,那么可能一下子就帶活了,結(jié)構(gòu)更合理、更健康了。所以還是要因地制宜、頂層設(shè)計(jì),從國家層面出臺整個區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃。有了國家級的發(fā)展規(guī)劃,就會產(chǎn)生一個產(chǎn)業(yè)的集聚；有了產(chǎn)業(yè)集聚,企業(yè)就會主動尋求交易成本的降低,主動遷移過去,這樣的話,我們的疏解就相對容易。

葉:對,政府要搭臺,比如規(guī)劃個產(chǎn)業(yè)園區(qū)。至于企業(yè)去不去還是應(yīng)該由企業(yè)說了算。政府主要是造環(huán)境,生態(tài)環(huán)境、營商環(huán)境、法制環(huán)境；建平臺,信息平臺、交易平臺。這些都營造好了,宜業(yè)宜居了,產(chǎn)業(yè)自然會向這里聚集。

跨省區(qū)域合作,橫向與縱向協(xié)調(diào)要結(jié)合

編:造成北京人口集聚的一個重要原因是,其集中了大量優(yōu)質(zhì)的科教文衛(wèi)等公共服務(wù)資源。教育、醫(yī)療等資源的流出,對推動我國的公共服務(wù)均等化,會不會產(chǎn)生比較好的影響?

張:其實(shí)現(xiàn)在比如醫(yī)療資源,已經(jīng)有一些動作。北京兒童醫(yī)院,緊接著可能還有同仁醫(yī)院,它們跟河北、山西一些城市的醫(yī)院已經(jīng)建立了合作關(guān)系,把北京的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源與地方共享,同時減輕就醫(yī)人口大量涌入北京的壓力。我覺得這應(yīng)該成為一種趨勢。不管是醫(yī)療還是教育,都應(yīng)該向更遠(yuǎn)的地方推廣、輻射,不一定就局限在河北、天津。這樣全國范圍內(nèi)公共服務(wù)資源的配置、服務(wù)都會提升,教育、醫(yī)療不平衡的矛盾也才能真正緩解。

葉:公共資源的疏解關(guān)鍵要看公共資源的服務(wù)對象。如果這個醫(yī)療資源是服務(wù)全國的,那可以往外疏解；如果只是服務(wù)北京的,那還得繼續(xù)留在北京。這就需要有一個判斷機(jī)制:哪些是面向全國的醫(yī)療資源,哪些是主要為本地居民服務(wù)的醫(yī)療資源?，F(xiàn)在北京的很多醫(yī)院沒有定位的區(qū)分,所以人滿為患,外地人、本地人都有意見。

但前提是資源要均衡,如果最好的資源還全部集中在某一個地方,某一家或某幾個機(jī)構(gòu),那就會造成新的不公平。

編:京津冀一體化的提出,一個大背景是北京的人口、資源和環(huán)境壓力都到了極限。我們現(xiàn)在提出要走“新型城鎮(zhèn)化”道路,那么,京津冀一體化的思路,對于緩解大城市病和區(qū)域發(fā)展不平衡的問題,有沒有廣泛的適用意義?

葉:這是新型城鎮(zhèn)化里面的城市群如何發(fā)展的問題。它要探索的是合理城市體系的問題,即大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)我們研究的結(jié)果,京津冀地區(qū)主要問題是人口集聚在大城市,呈倒金字塔型；而城市等級呈現(xiàn)一種啞鈴型,即大城市比較多,小城鎮(zhèn)也比較多,但中等城市發(fā)育不足。

祝:京津冀一體化是在探索一條新路,這種探索至少從以下幾個方面來說,非常有借鑒意義。第一,它是跨省的。如果我們能在跨省的區(qū)域合作中,找到一種很好的協(xié)調(diào)機(jī)制,那對更大范圍的區(qū)域發(fā)展和一體化就是一個很好的借鑒。目前來看,橫向與縱向協(xié)調(diào)相結(jié)合,是一個比較合適的思路。橫向就是地方政府間平等協(xié)商。一般性的協(xié)調(diào)都是通過橫向,只有協(xié)商不了的情況下,才通過縱向也就是更高一層的政府機(jī)構(gòu)來進(jìn)行協(xié)調(diào),其中包括頂層設(shè)計(jì)、重大矛盾的協(xié)調(diào)、重大項(xiàng)目的安排等。縱向協(xié)調(diào)主要是保駕護(hù)航,而橫向協(xié)調(diào)就是要建立一種常態(tài)化的、平等協(xié)商的機(jī)制。如果能探索出這樣一條路,我覺得對全國都有很重要的借鑒意義。第二,這個地區(qū),特別是北京,大城市病已經(jīng)發(fā)展到一個非常嚴(yán)重的程度了,資源、環(huán)境的承載力都到了極限,這時候如果能夠通過中心城市的功能疏解,帶動周邊中小城市的發(fā)展,中心與外圍形成一個共生互動的關(guān)系,探索出這樣一條道路來,也是非常有意義的。第三,就京津冀來看,一方面資源、環(huán)境形勢非常嚴(yán)峻,另一方面仍然面臨著發(fā)展的任務(wù)和壓力――這同時也是整個中國所面臨的困境。因此,如何在發(fā)展的同時,維持一個宜居的、可持續(xù)的生態(tài)環(huán)境,就成了一個非常具有普遍性的問題,而京津冀的跨省合作探索,同樣也就具有了普遍意義。

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