新型城鎮(zhèn)化需要頂層制度設(shè)計(jì)

新型城鎮(zhèn)化需要頂層制度設(shè)計(jì)

這次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，新型城鎮(zhèn)化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，否則走不遠(yuǎn)。新型城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及勞動(dòng)就業(yè)、土地權(quán)益、綠色增長和低碳生活等方方面面，需要對(duì)概念模式、能源戰(zhàn)略和政策舉措進(jìn)行過硬過細(xì)的探討，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層制度設(shè)計(jì)。但客觀地看，各級(jí)政府官員的認(rèn)識(shí)還很模糊，特別是對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，制度層面也存在著需要打通的障礙。

一是扶持政策缺乏協(xié)調(diào)。各地支持小城鎮(zhèn)的積極性很高，但大多集中在生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，中西部地區(qū)有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協(xié)調(diào)性不夠，各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，一直形不成協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的合力。

二是規(guī)劃管理水平偏低。鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)劃水平不高是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象，目標(biāo)定位不明確，重點(diǎn)不突出，省、市、縣、鎮(zhèn)各級(jí)規(guī)劃不銜接。有的規(guī)劃已經(jīng)到期或即將到期，有的規(guī)劃可操作性不足，缺少有效實(shí)施手段。小城鎮(zhèn)怎樣提高規(guī)劃水平，值得高度關(guān)注。

三是地方財(cái)政配套困難。從1994年中央與地方實(shí)行分稅制改革后，中央和省對(duì)市、縣(市、區(qū))兩級(jí)的財(cái)政分配體制進(jìn)行了多次調(diào)整，大部分縣(市、區(qū))財(cái)力不足。在這種情況下，中央和省實(shí)施的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目，一般都會(huì)要求地方財(cái)政配套投入，造成地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)偏大，社會(huì)資源利用不足。

四是體制改革相對(duì)滯后。鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)管理模式涉及行業(yè)較廣、部門較多，與市場經(jīng)濟(jì)不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、財(cái)政體制改革和農(nóng)村稅費(fèi)減免，在目前還很難適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，很難適應(yīng)改革所帶來的資金來源變化，很難適應(yīng)人、才、物管理模式的變化。

五是增長機(jī)制尚未形成。長三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)絕大多數(shù)改制為民營企業(yè)，就地消化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的傳統(tǒng)模式發(fā)生了變化，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦企業(yè)、以工哺農(nóng)、以工興鎮(zhèn)的機(jī)制已經(jīng)衰退，但新的增長機(jī)制并沒有同步形成，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的問題比較普遍。

鑒于這些障礙，我認(rèn)為，應(yīng)把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的基礎(chǔ)原則。其中最核心的，是捅破農(nóng)村土地集體所有制這層窗戶紙。我去過很多農(nóng)民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空，除了簡單的生活和生產(chǎn)資料外，連一件讓銀行認(rèn)可的貸款抵押物都拿不出來。農(nóng)民為什么貧窮?我看窮就窮在沒有穩(wěn)定、合法的財(cái)產(chǎn)收入，農(nóng)村土地集體所有制虛化了產(chǎn)權(quán)主體，農(nóng)民不是自己宅基地和承包地(林地、牧場)的所有者。不挖這個(gè)窮根，用盡補(bǔ)貼、免稅等辦法也只能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。俗話說，有恒產(chǎn)者有恒心。農(nóng)民意識(shí)到土地是自己的，才會(huì)珍惜和投資土地。要讓農(nóng)業(yè)乃至附著于土地之上的林業(yè)、畜牧業(yè)真正完成產(chǎn)業(yè)化，前提是把土地所有權(quán)歸還農(nóng)民。

第一步，把農(nóng)民的宅基地使用權(quán)首先轉(zhuǎn)化為可以有償轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)形式，當(dāng)農(nóng)民選擇小城鎮(zhèn)就業(yè)或定居時(shí)，可以通過宅基地使用權(quán)獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，同時(shí)也獲得進(jìn)鎮(zhèn)落戶或創(chuàng)業(yè)的啟動(dòng)資本。第二步，把農(nóng)民所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)改為完全的土地所有權(quán)，徹底解決產(chǎn)權(quán)主體不清問題。在具體實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)有利于農(nóng)民真正受益，避免激化社會(huì)矛盾。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議所指明的新型城鎮(zhèn)化道路，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的家園，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的載體，是推動(dòng)農(nóng)村改革發(fā)展的基地。這是一個(gè)鼓舞人心的藍(lán)圖，是一條通向繁榮的必由之路。

文/彭真懷 作者是北京大學(xué)中國地方政府研究院創(chuàng)院院長，中國城市發(fā)展研究院副院長

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