前不久，黃女士看到一則“北京一日游”的廣告，線路上居然有“中南海參觀”，就興沖沖地報(bào)了名。第二天，她來到指定地點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)與之簽協(xié)議的旅行社居然不是網(wǎng)上報(bào)名的那家，協(xié)議上注明的旅游線路也與自己之前所見大相徑庭，其中，“中南海參觀”已經(jīng)不見蹤影，國家大劇院變成了“外景游覽”。而真正參觀時(shí)，重要景點(diǎn)頤和園只用了一個(gè)小時(shí)，在大巴去往最后一個(gè)景點(diǎn)的途中，導(dǎo)游就腳底抹油――溜了。

后來，黃女士才得知，這家旅行社是山寨版的，自己則被忽悠了。

大眾旅游時(shí)代到來

市場(chǎng)秩序面臨壓力

近年來，北京一日游中存在的旅行社真假難辨、欺客宰客、強(qiáng)迫購物等情況廣受詬病。不僅是北京，各地旅游市場(chǎng)上也常見游客投訴秩序混亂的情況。雖然旅游執(zhí)法部門采取多種措施予以整治，狀況有所好轉(zhuǎn)，依然是屢禁不止。

今年上半年，烏魯木齊市民孔先生帶著內(nèi)地來的親屬，到烏魯木齊縣水西溝鎮(zhèn)閘灘村旅游風(fēng)景區(qū)祥和度假村游玩，吃飯時(shí)點(diǎn)了幾個(gè)菜和20串烤肉，結(jié)果被收餐費(fèi)1000多元，一串羊肉串賣20元，還額外收取了200元加工費(fèi)。接到投訴，當(dāng)?shù)亟M織聯(lián)合調(diào)查組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這家度假村屬無照非法經(jīng)營。

據(jù)了解，“十一五”時(shí)期，我國國內(nèi)旅游、入境旅游、出境旅游三大市場(chǎng)全面繁榮，我國旅游業(yè)已進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段。專家認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、人民生活水平的提高，使得人們的旅游需求越來越廣泛、旺盛，而與之配套的各項(xiàng)設(shè)施、制度尚未建立完善，為市場(chǎng)秩序帶來挑戰(zhàn)。

日前發(fā)布的2012年第二季度全國游客滿意度調(diào)查報(bào)告顯示，二季度游客滿意度穩(wěn)中有升，卻也只達(dá)到“基本滿意”的水平。其中，旅游行業(yè)管理、旅行社、旅游價(jià)格是長(zhǎng)期制約游客滿意度的敏感因素。游客尤其對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的評(píng)價(jià)較低。大眾旅游時(shí)代的到來，正在日益對(duì)市場(chǎng)秩序形成壓力。

秩序失范原因何在？

7月上旬，全國的旅游局長(zhǎng)齊聚沈陽，圍繞“規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、提升旅游服務(wù)質(zhì)量、建設(shè)人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)進(jìn)行研討”，國家旅游局副局長(zhǎng)杜江就旅游秩序的困境成因及對(duì)策進(jìn)行了匯報(bào)。

目前，我國已有旅行社兩萬多家，星級(jí)飯店近1.4萬家，各類旅游景區(qū)兩萬多家，此外，還有諸多提供購物、娛樂等服務(wù)的旅游企業(yè)，這些經(jīng)營主體良莠不齊，存在無照經(jīng)營、超范圍經(jīng)營、非法轉(zhuǎn)讓經(jīng)營許可、惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)迫或變相強(qiáng)迫消費(fèi)、履約不到位、服務(wù)質(zhì)量不高等問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，全國共有旅游執(zhí)法機(jī)構(gòu)769個(gè)、執(zhí)法人員4664人，監(jiān)管力量嚴(yán)重不足，還出現(xiàn)了旅游監(jiān)管職能和手段有限、對(duì)旅游監(jiān)管工作重視不夠、監(jiān)管力量薄弱、旅游監(jiān)管職能交叉等問題。

與此同時(shí)，快速成長(zhǎng)起來的消費(fèi)者群體也存在諸多問題。一名成都的旅游從業(yè)人員近日遇到這樣一件事:朋友一家要出國旅游，請(qǐng)他推薦一家旅行社。他出于服務(wù)質(zhì)量考慮，便推薦了成都青年旅行社。但是沒過多久，朋友便打電話抱怨:同一條線路，為什么成都青旅的報(bào)價(jià)比其他旅行社多了近6000元？這件事讓他感到非常困惑――游客一方面要求價(jià)格便宜，一方面又要求服務(wù)質(zhì)量好。這體現(xiàn)了消費(fèi)者依然存在不成熟的消費(fèi)心理，而消費(fèi)行為不理智、維權(quán)意識(shí)差、不文明行為等也是消費(fèi)主體存在的問題。

導(dǎo)致這些問題的原因何在？杜江認(rèn)為，旅游市場(chǎng)秩序失范具有歷史性和階段性，是與大眾旅游階段伴生的現(xiàn)象，是一個(gè)必然的歷史階段。同時(shí)，作為旅游業(yè)內(nèi)在矛盾的突出反映，秩序失范體現(xiàn)了總供給與總需求結(jié)構(gòu)不均衡、發(fā)展的綜合性與監(jiān)管局限性的矛盾，使得旅游市場(chǎng)規(guī)范難以根本改善。

目前，我國旅游市場(chǎng)監(jiān)管缺少充足的法律法規(guī)依據(jù)，進(jìn)入和退出機(jī)制缺乏有力的長(zhǎng)效機(jī)制和手段措施，執(zhí)法主體力量依然薄弱，多部門難以聯(lián)動(dòng)開展綜合治理，行業(yè)協(xié)會(huì)的自律機(jī)制尚未完善……多方面體現(xiàn)了監(jiān)管的體制機(jī)制尚不健全。

此外，杜江還認(rèn)為，旅游企業(yè)提升服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)力不足和旅游人才的整體素質(zhì)不高也是導(dǎo)致旅游市場(chǎng)秩序失范的重要原因。

旅游法出臺(tái)是解困根本

近年來，上至國務(wù)院、下至地方旅游部門，均十分重視旅游市場(chǎng)秩序問題，相繼出臺(tái)了多份相關(guān)文件，國家旅游局也將全面提升旅游服務(wù)質(zhì)量作為事關(guān)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)進(jìn)行部署安排。

對(duì)于目前依然存在的問題，杜江認(rèn)為，除利用各大媒體加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)、加強(qiáng)行業(yè)自律之外，尤其要加大監(jiān)督和管理力度，更新觀念、創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，建立全方位的旅游服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系、建立旅游監(jiān)管和紀(jì)檢監(jiān)察的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、運(yùn)用信息化技術(shù)提高旅游市場(chǎng)的監(jiān)管水平，同時(shí)加大懲處力度。

在西方旅游發(fā)達(dá)的國家，旅游立法進(jìn)程與旅游業(yè)發(fā)展過程是同步進(jìn)行的。中國旅游研究院院長(zhǎng)戴斌也認(rèn)為，目前，“單靠行政手段已無法解決許多深層次問題，必須尋求制度化保障”，大眾旅游時(shí)代的到來，呼喚旅游法的盡快出臺(tái)。

8月27日，著力調(diào)整市場(chǎng)秩序的旅游法草案首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。草案共設(shè)十章98條，對(duì)旅游者、旅游規(guī)劃和促進(jìn)、旅游經(jīng)營、旅游服務(wù)合同、旅游安全、旅游監(jiān)管、潛力救濟(jì)等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。國家旅游局局長(zhǎng)邵琪偉表示，旅游法正式頒布后，旅游執(zhí)法部門有法可依，必定會(huì)進(jìn)一步加大旅游執(zhí)法力度，加大對(duì)旅游市場(chǎng)秩序的規(guī)范和整治。

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