土地是農(nóng)民的主要財(cái)富，不管是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)生產(chǎn)、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)還是農(nóng)民的居住，都需要附著在土地上。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施繞不開(kāi)土地的獲取。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體所有，屬于集體土地。集體土地不同于國(guó)有土地，在土地的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃等方面有諸多限制，這也逐漸成為了農(nóng)村發(fā)展的桎梏。2015年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)展了農(nóng)村承包地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地的“三塊地”改革試點(diǎn)工作，希望通過(guò)試點(diǎn)的先試先行，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地問(wèn)題的解決找到方向與道路。三年以來(lái)，這一改革已經(jīng)取得了諸多成效，大興、天津、德清、義烏等地也出現(xiàn)了一些值得推廣與借鑒的模式。2018年是“三塊地”改革的收官之年，也是鄉(xiāng)村振興的起始之年，土地問(wèn)題必將成為熱點(diǎn)中的焦點(diǎn)。本文在深入研究土地各項(xiàng)政策的基礎(chǔ)上，梳理了目前有關(guān)農(nóng)用地與建設(shè)用地的獲取方式與利用底線。

一、鄉(xiāng)村土地的可利用類型及利用底線

(一)鄉(xiāng)村土地的可利用類型

集體土地包括屬于集體所有的農(nóng)用地、未利用地以及集體建設(shè)用地三種類型。國(guó)家鼓勵(lì)以上用地類型開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工流通、商貿(mào)服務(wù)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村雙創(chuàng)等項(xiàng)目。

1. 集體農(nóng)用地

農(nóng)用地是指用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、牧草地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、坑塘水面等。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)用地保護(hù)措施，嚴(yán)格管控農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，嚴(yán)守耕地紅線。按目前統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有農(nóng)民承包耕地13億畝，其他類型農(nóng)用地25.7億畝。但原來(lái)登記的耕地面積存在低估，實(shí)際可能達(dá)到18億畝。

20世紀(jì)90年代以后，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)以及純農(nóng)業(yè)收益明顯下降的不可逆轉(zhuǎn)，越來(lái)越多的農(nóng)民放棄土地經(jīng)營(yíng)，尤其是“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”，一半以上的人不知道也不愿意經(jīng)營(yíng)土地。在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的構(gòu)成已發(fā)生深刻變化，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)逐漸代替農(nóng)民成為了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主體，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來(lái)越普遍，土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)成為趨勢(shì)。數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2016年6月，全國(guó)2.3億農(nóng)戶中流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶超過(guò)了7000萬(wàn)，比例超過(guò)30%，東部沿海發(fā)達(dá)省份這一比例更高，超過(guò)50%。2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，在堅(jiān)持農(nóng)村集體所有權(quán)毫不動(dòng)搖以及嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，極大放活了土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

農(nóng)用地的“三權(quán)分置”

1. 集體建設(shè)用地

集體建設(shè)用地包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。按照目前統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)村擁有宅基地2億畝，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地0.5億畝。

圖1-8-2 鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地分類

宅基地是農(nóng)村土地改革的重中之重。宅基地及依附其上的房屋是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，但一直以來(lái)，由于城鄉(xiāng)二元制度的限制，城鄉(xiāng)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)同等同權(quán)，農(nóng)民的房屋沒(méi)有產(chǎn)權(quán)，既不能轉(zhuǎn)讓，也不能抵押，大量“資產(chǎn)”沉睡，財(cái)產(chǎn)性收入無(wú)從談起。另外，目前，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)非常緊張，但是在農(nóng)村卻存在著驚人的浪費(fèi)現(xiàn)象。國(guó)土資源部相關(guān)報(bào)告顯示，農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積達(dá)3000萬(wàn)畝左右，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4，低效用地達(dá)9000萬(wàn)畝以上，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的3/4。另?yè)?jù)中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所測(cè)算分析，我國(guó)農(nóng)村空心化整治潛力約1.14億畝。資源要素在城鄉(xiāng)之間的對(duì)等流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村改革及鄉(xiāng)村振興的命脈。最近兩年在實(shí)行的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的對(duì)等，也為建設(shè)用地的取得提供了更多的途徑與法律依據(jù)。

2. 未利用地

未利用地是指除農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標(biāo)的吃緊，國(guó)家出臺(tái)了系列政策鼓勵(lì)未利用地的有效利用，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)給予一定補(bǔ)貼。未利用地一般可以通過(guò)承包、租賃或拍賣獲得使用權(quán)，然后進(jìn)行治理。但對(duì)一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)劃并完成初步治理后，再流轉(zhuǎn)給個(gè)人。

(二)鄉(xiāng)村土地的利用底線

我國(guó)在農(nóng)村土地制度改革上，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。按照規(guī)定，一般建設(shè)項(xiàng)目不得占用永久基本農(nóng)田，不得超越土地利用規(guī)劃，嚴(yán)禁隨意擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)用地范圍。在鄉(xiāng)村土地的開(kāi)發(fā)利用中，需要特別注意的是國(guó)家規(guī)定的基本農(nóng)田的“五不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的除外);不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃減少基本農(nóng)田面積;不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)造林、發(fā)展林果業(yè);不準(zhǔn)在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚(yú)和進(jìn)行畜禽飼養(yǎng)，以及其他嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。

鄉(xiāng)村土地的獲取是進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的首要步驟。從項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的土地類型來(lái)看，主要包括農(nóng)用地的獲取及建設(shè)用地的獲取。農(nóng)用地主要用來(lái)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)，建設(shè)用地上主要進(jìn)行二產(chǎn)加工以及商貿(mào)、旅游、養(yǎng)老、倉(cāng)儲(chǔ)、物流等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、如何獲取農(nóng)用地?

(一)通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓

即在發(fā)包方(一般為農(nóng)村集體)同意的前提下，與土地承包人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期的土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地轉(zhuǎn)讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出等各項(xiàng)權(quán)能將轉(zhuǎn)移給受讓對(duì)象。此類獲取土地的方式較為嚴(yán)格，需通過(guò)發(fā)包方的同意，如果出現(xiàn)承包方不具有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來(lái)源，或者轉(zhuǎn)讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農(nóng)業(yè)用途，或者受讓方不是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主要目的的，或者本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員提出要優(yōu)先享有的，發(fā)包方有權(quán)不同意承包方與受讓方之間的合同。

承包地轉(zhuǎn)讓流程

(二)通過(guò)土地出租

即在與土地承包人或土地經(jīng)營(yíng)人進(jìn)行洽談磋商的基礎(chǔ)上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并按一定方式付給出租方實(shí)物或貨幣。土地租賃合同簽訂后，需上報(bào)農(nóng)村集體存檔，但與土地轉(zhuǎn)讓不同，農(nóng)村集體僅限于存檔，無(wú)需其許可。另外，對(duì)于這一模式來(lái)說(shuō)，出租的僅是土地的使用權(quán)，承包權(quán)仍屬于出租方。

承包地出租流程

(三)通過(guò)土地作價(jià)入股

即在自愿聯(lián)合的基礎(chǔ)上，土地權(quán)利人與投資者簽訂土地入股(股份合作)合同，將自身?yè)碛械耐恋厥褂脵?quán)和投資者的投資共同組成一個(gè)公司或經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。一般土地權(quán)利人僅提供土地，資金、管理、運(yùn)營(yíng)等由投資者負(fù)責(zé)。入股的土地一般按照產(chǎn)量評(píng)定股數(shù)，作為取得土地收益分紅的依據(jù)。這一模式與前兩種模式相比，并不改變土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，另外，其收益不固定，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效果的影響。

承包地作價(jià)入股流程

三、 如何獲取建設(shè)用地?

(一)通過(guò)土地征收

土地征收是將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予合理補(bǔ)償和妥善安置的一種行為。征收的對(duì)象主要有集體農(nóng)林用地與集體建設(shè)用地。其中，集體農(nóng)林用地轉(zhuǎn)國(guó)有建設(shè)用地需按照城鎮(zhèn)建設(shè)用地與鄉(xiāng)村建設(shè)用地增減掛鉤政策，通過(guò)建新拆舊和土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加、耕地面積不減少、質(zhì)量不降低、用地布局更加合理。另外，這一性質(zhì)土地的征收需要先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，再辦理土地征收審批手續(xù)，轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。而對(duì)于集體建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，相對(duì)簡(jiǎn)單，可直接進(jìn)入土地征收流程。土地征收有嚴(yán)格的國(guó)家規(guī)范與流程，這里不再贅述。

這一模式的實(shí)施者一般為國(guó)家，土地征收轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地后，企業(yè)可以通過(guò)正常的招拍掛獲得土地的使用權(quán)。但目前我國(guó)土地征收的范圍在不斷縮小，征收的程序在不斷的規(guī)范化。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(目前僅限于試點(diǎn)地區(qū))

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、商服用地、旅游用地等。2015年集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革共同進(jìn)入試點(diǎn)階段，這一次改革，提出在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)不變的情況下，賦予其通過(guò)出讓、租賃、入股等方式，實(shí)現(xiàn)使用權(quán)通過(guò)有償方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的行為能力，從而與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的公司、企業(yè)、其他組織和自然人，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，均可依照規(guī)定取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、經(jīng)營(yíng)。

對(duì)于具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施等基本條件，可就地直接入市;對(duì)于零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可根據(jù)城鎮(zhèn)建設(shè)用地與集體建設(shè)用地增減掛鉤政策，先復(fù)墾后再異地調(diào)整入市。入市后的土地可以用作工礦倉(cāng)儲(chǔ)、商服、旅游等經(jīng)營(yíng)性用途，暫不涉及住宅用途。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

(三)宅基地入市(目前僅限于試點(diǎn)地區(qū))

宅基地制度改革是三塊地改革中進(jìn)展最慢的，也是最艱難的。中央一號(hào)文件首次正式提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)’三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。根據(jù)這兩三年各試點(diǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，有效利用宅基地的方式主要有以下幾種：

第一，通過(guò)使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與出租。義烏市在農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作中，探索建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，對(duì)已完成農(nóng)村更新改造的村莊允許宅基地使用權(quán)在本市集體經(jīng)濟(jì)組織成員間跨村轉(zhuǎn)讓并辦證。中央一號(hào)文件中也提出適度放活使用權(quán)，這將派生出有償使用費(fèi)、租賃費(fèi)等流轉(zhuǎn)費(fèi)用，從而增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性受益。

第二，通過(guò)村莊整治、宅基地有償推出等措施，產(chǎn)生節(jié)余指標(biāo)，調(diào)整入市。很多試點(diǎn)均采用了這一模式，即通過(guò)集中安置房的建設(shè)，以宅基地?fù)Q房，提高建設(shè)用地的集約利用，并將節(jié)余的宅基地進(jìn)行拆舊復(fù)墾，產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整入市。另外，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，大量在城市落戶的農(nóng)民的宅基地閑置，通過(guò)有償退出機(jī)制的設(shè)計(jì)，可以大大改善這一問(wèn)題。

第三，利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房。但根據(jù)住建部2017年發(fā)布的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在試點(diǎn)城市，村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以自行開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)，也可以通過(guò)聯(lián)營(yíng)、入股等方式利用集體建設(shè)用地建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房。

第四，利用一些特殊政策的規(guī)定。比如，國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見(jiàn)》中提出，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農(nóng)房院落發(fā)展農(nóng)家樂(lè)。在符合農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房。

宅基地入市后的用途要嚴(yán)格把控。中央一號(hào)文件明確提出一個(gè)“不得”和“兩個(gè)嚴(yán)”，即：不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。中央農(nóng)辦主任韓俊說(shuō)，這(宅基地三權(quán)分置)不是讓城里人到農(nóng)村買房置地，而是要使農(nóng)民的閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)的載體。

宅基地“三權(quán)分置”

(四)四荒地利用

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)成為市場(chǎng)爭(zhēng)取利用的對(duì)象。《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》鼓勵(lì)利用“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對(duì)中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜?！蛾P(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》支持使用未利用地、廢棄地、邊遠(yuǎn)海島等土地建設(shè)旅游項(xiàng)目。在各地出臺(tái)的關(guān)于特色小鎮(zhèn)的土地支持政策中，也常見(jiàn)到“充分利用低丘緩坡、灘涂資源”的政策指向。國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目使用集體未利用地的，應(yīng)當(dāng)辦理土地征收審批手續(xù)后依法供地;不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，不需要用地計(jì)劃指標(biāo)，不繳納新增費(fèi)和耕地開(kāi)墾費(fèi)。

本文關(guān)鍵字：鄉(xiāng)村土地 查看更多