2014年中共中央、國務(wù)院正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，規(guī)劃提出了我國實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的六項原則：以人為本、公平共享，四化同步、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，優(yōu)化布局、集約高效，生態(tài)文明、綠色低碳，文化傳承、彰顯特色，市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)；規(guī)劃把堅持“生態(tài)文明”和“文化傳承”作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要原則，充分顯示了我國現(xiàn)階段社會發(fā)展理念的重大轉(zhuǎn)變，同時也更加有利于新型城鎮(zhèn)的“旅游化”發(fā)展。旅游小鎮(zhèn)作為促進產(chǎn)業(yè)提升、加速產(chǎn)業(yè)融合、實現(xiàn)扶貧扶農(nóng)、推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑之一而成為新的發(fā)展趨勢。在“2014年世界旅游旅行大會”上，國家旅游局原局長邵琪偉提出要加快推動旅游小城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。北京市旅游發(fā)展委員會為順應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大趨勢，響應(yīng)國家旅游局號召，盡快推動旅游小鎮(zhèn)的建設(shè)，特編訂《北京市旅游小鎮(zhèn)評定標(biāo)準(zhǔn)》，以服務(wù)于后續(xù)旅游小鎮(zhèn)的創(chuàng)建和提升管理工作。

受北京市旅游管理委員會委托，綠維創(chuàng)景于2014年8月開始編制《北京市旅游小鎮(zhèn)評定標(biāo)準(zhǔn)》。本文對這一項目的思路做了回顧，也希望能夠為其他區(qū)域的旅游小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)制定提供經(jīng)驗借鑒。

一、借鑒：國內(nèi)相關(guān)評定工作的梳理與借鑒

綠維創(chuàng)景在編訂《北京市旅游小鎮(zhèn)評定指標(biāo)》之前，從“國家特色旅游小鎮(zhèn)的評定”（如中國歷史文化名鎮(zhèn)<村>評定工作梳理、全國特色景觀旅游名鎮(zhèn)<村>評定工作梳理等）、“國內(nèi)其他省市特色旅游小鎮(zhèn)的評定”（如海南省特色旅游風(fēng)情小鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)、山東省旅游強鄉(xiāng)鎮(zhèn)等）、“組織認(rèn)證類小鎮(zhèn)的評定” （如中國高爾夫產(chǎn)業(yè)名鎮(zhèn)、中國最具影響力名鎮(zhèn)等）三大方面，對其評定工作的工作方法、工作流程、評定標(biāo)準(zhǔn)等進行了梳理。同時，融合了與旅游密切相關(guān)的其他評定體系（如中國優(yōu)秀旅游城市評定、旅游度假區(qū)等級評定、旅游景區(qū)質(zhì)量等級劃分與評定、城市旅游集散中心等級劃分與評定等）的評定工作經(jīng)驗，為北京市旅游小鎮(zhèn)評定工作及其評定標(biāo)準(zhǔn)的編訂提供借鑒基礎(chǔ)。

（一）旅游小鎮(zhèn)概念借鑒

旅游小鎮(zhèn)概念界定：在對旅游小鎮(zhèn)/旅游名鎮(zhèn)的概念界定中，有兩種觀點：一是將其等同于行政建制鎮(zhèn)（村），例如山東省、陜西省、湖北省；二是將其作為概念鎮(zhèn)，包括行政建制的鎮(zhèn)，更包括鎮(zhèn)景合一的景區(qū)、或者發(fā)展旅游的農(nóng)（林）場、旅游綜合體等，如黑龍江省、海南省。

（二）評定指標(biāo)關(guān)注點借鑒

第一，隨著行政管理水平的不斷提升，近年間出臺的指標(biāo)較之以前指標(biāo)項目劃分更細致，關(guān)注點除評價的特色對象外，更注重綜合效益及人文關(guān)懷；

第二，旅游小鎮(zhèn)/旅游名鎮(zhèn)評定指標(biāo)普遍關(guān)注點為：特定評價體系的特色資源、相關(guān)保護措施、安全措施、經(jīng)濟效益及發(fā)展現(xiàn)狀、相關(guān)專項規(guī)劃、科學(xué)管理體系等。本案在編制北京市旅游小鎮(zhèn)評價指標(biāo)體系時可充分借鑒其它指標(biāo)體系的關(guān)注點。

北京市旅游小鎮(zhèn)的評定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是兼顧宏觀與微觀的標(biāo)準(zhǔn)體系，既要評價產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、帶動效應(yīng)、管理保障等宏觀層面指標(biāo)，也要兼顧旅游產(chǎn)品、社區(qū)參與、基礎(chǔ)設(shè)施、配套服務(wù)、環(huán)境與保護等微觀層面指標(biāo)。

（三）評定工作經(jīng)驗借鑒

1、申報流程

通過梳理，我們發(fā)現(xiàn)多數(shù)評定工作的申報流程一般為：申報主體自查后根據(jù)申報標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)備申報材料，本地相關(guān)主管部門（省級或市級）對申報單位的申報材料進行審查、篩選，符合條件者提交至上一級（國家級或省級）相關(guān)管理部門，并由其（國家級或省級）組織專家根據(jù)指標(biāo)審核申報材料，審核通過的上報相關(guān)管理部門（國家級或省級），由其（國家級或省級）組織實地考察或現(xiàn)場抽查等。在評定過程中，會對創(chuàng)建工作進行不定期暗訪，及收集游客及居民滿意度評價。通過的申報單位將進行社會公示。

2、判定方法

多使用打分計分法進行結(jié)果判定，分為達標(biāo)判定和等級判定兩種。達標(biāo)判定即達到一定分?jǐn)?shù)，即可獲得相應(yīng)資格；等級判定則是根據(jù)考核評分，劃定2-3個等級，分別授予不同的稱號。

3、申報材料

主要有相關(guān)的申報表，申請報告（基本情況介紹），相關(guān)規(guī)劃，介紹的照片、多媒體、電子幻燈片等。

（四）后續(xù)管理及政策集成借鑒

第一，由主管部門對獲得相應(yīng)資格的旅游小鎮(zhèn)進行監(jiān)督，對審查中發(fā)現(xiàn)的組織實施不力、管理不到位的限期改進，對經(jīng)整改仍不能達到要求的予以摘牌免去稱號。

第二，積極與其他管理部門合作，集眾之力，以形成涵蓋財政、稅收、土地、社會保證、營銷、運營、人才支持等多角度的政策支持體系。建立旅游小鎮(zhèn)專項基金，對旅游小鎮(zhèn)創(chuàng)建的相關(guān)建設(shè)項目優(yōu)先給予資金支持。建立管理小組，確保政策落實。

二、明晰：北京市旅游小鎮(zhèn)概念界定

在國內(nèi)相關(guān)評定工作梳理與借鑒之后，我們對國內(nèi)外關(guān)于旅游小鎮(zhèn)的研究現(xiàn)狀進行了整理，并對旅游小鎮(zhèn)概念進行了初步解析，即：本案所提出的旅游小鎮(zhèn)概念，突破了傳統(tǒng)的建制村鎮(zhèn)概念，是中國就地城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下的廣義小鎮(zhèn)概念，涵蓋了從規(guī)模百千畝的村落到幾十上百平方公里的小城鎮(zhèn)，強調(diào)的是以休閑核心為增長極的各個發(fā)展階段。結(jié)合北京市旅游小鎮(zhèn)發(fā)展條件，我們將旅游小鎮(zhèn)劃分為：旅游各要素齊全的旅游綜合體；依托于著名景區(qū)的大型服務(wù)綜合體；具有統(tǒng)一品牌的特色鄉(xiāng)村集合體（單個村莊不能申報）；旅游發(fā)展到一定水平的建制鎮(zhèn)或建制鎮(zhèn)的一部分。

三、研究：北京市旅游小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

（一）北京旅游小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

通過對北京市目前的旅游小鎮(zhèn)發(fā)展情況的整理與分析，我們發(fā)現(xiàn)北京市旅游小鎮(zhèn)發(fā)展存在一定的問題。如“只見城市，不見小鎮(zhèn)”——北京市作為國際化大都市、全國的文化中心、擁有八百多年建都史的歷史文化名城、入境旅游的主要目的地之一，城市發(fā)展水平極高，但目前尚未有在國內(nèi)知名的旅游小鎮(zhèn)，這與其城市的文化地位、旅游市場定位、旅游資源價值等極不對稱；“有小鎮(zhèn)之名，無小鎮(zhèn)之實”——目前北京市開發(fā)的“小鎮(zhèn)”項目，其實質(zhì)部分為地產(chǎn)開發(fā)項目，部分為鄉(xiāng)村旅游，不具備旅游小鎮(zhèn)的核心特征。目前開發(fā)的古鎮(zhèn)，休閑業(yè)態(tài)不足，游憩設(shè)計存在問題，與本案提出的“旅游小鎮(zhèn)”還存在一定的差距；“自行發(fā)展，缺乏引導(dǎo)”——整個北京市缺乏旅游小鎮(zhèn)發(fā)展的專項規(guī)劃及專項政策引導(dǎo)，各鎮(zhèn)自行發(fā)展；各旅游發(fā)展相對較好的鎮(zhèn)域也未有明確的引導(dǎo)旅游小鎮(zhèn)建設(shè)的專項舉措。

（二）北京旅游小鎮(zhèn)發(fā)展趨勢

目前北京市現(xiàn)有的符合旅游小鎮(zhèn)雛形的區(qū)域多以“大型景區(qū)周邊的鎮(zhèn)域”或“旅游村落”為主。其中大型景區(qū)周邊的鎮(zhèn)域，旅游產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達、多以旅游服務(wù)為主，自身游覽或休閑功能相對較弱；旅游村落區(qū)域的文化特征和生活方式相對明顯和突出，但旅游服務(wù)品質(zhì)相對較低。以休閑經(jīng)濟為導(dǎo)向，通過泛旅游產(chǎn)業(yè)整合，帶動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的旅游小鎮(zhèn)尚未在北京真正形成，旅游產(chǎn)業(yè)的真正價值尚未凸顯。未來，隨著旅游產(chǎn)業(yè)的升級，旅游產(chǎn)品的更新，北京市將會進一步形成經(jīng)濟帶動效應(yīng)更加明顯的休閑聚集型旅游小鎮(zhèn)及產(chǎn)業(yè)整合能力更強、更有助于推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)聚集型旅游小鎮(zhèn)。

（三）價值延伸

探索北京市旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展階段與發(fā)展歷程，對全國旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展具有重要的價值。首先北京市作為全國的經(jīng)濟、文化中心，其旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展情況往往在一定程度上映射了整個中國的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，對北京市旅游小鎮(zhèn)發(fā)展路徑的探索，有助于面向全國探索具有政策引導(dǎo)的中國旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展路徑；明晰北京市旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展階段與發(fā)展歷程，有利于對旅游小鎮(zhèn)的各個發(fā)展階段分別進行更具針對性的發(fā)展指導(dǎo)及政策支持，引導(dǎo)旅游小鎮(zhèn)向更加成熟的方向發(fā)展，促使旅游小鎮(zhèn)核心價值的最大化。

依據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展演變及所對應(yīng)旅游產(chǎn)品的升級換代規(guī)律，通過國內(nèi)現(xiàn)有的各類旅游小鎮(zhèn)的分析，可得出國內(nèi)旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展階段及趨勢。國內(nèi)各地的旅游小鎮(zhèn)的普遍發(fā)展規(guī)律：國內(nèi)最先產(chǎn)生的旅游小鎮(zhèn)是以特色景觀、良好生態(tài)環(huán)境為核心吸引力的觀光聚集型小鎮(zhèn)；隨著觀光旅游的發(fā)展，出現(xiàn)了依托大型景區(qū)，通過服務(wù)于大型景區(qū)大規(guī)模客群而形成的要素齊全的消費及服務(wù)聚集型小鎮(zhèn)；近年來通過休閑產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或某一產(chǎn)業(yè)的全面休閑化，形成的休閑聚集型小鎮(zhèn)越來越多；未來旅游小鎮(zhèn)的發(fā)展應(yīng)向旅游產(chǎn)業(yè)帶動性更加明顯和廣泛的產(chǎn)業(yè)綜合聚集型小鎮(zhèn)發(fā)展。四大類型小鎮(zhèn)之間雖存在旅游產(chǎn)業(yè)的遞進關(guān)系（觀光——休閑——度假），但每個類型的小鎮(zhèn)均屬于旅游小鎮(zhèn)的支撐，均可以打造成為區(qū)域內(nèi)成功的旅游產(chǎn)品。

四、分類評價與指導(dǎo)

從旅游小鎮(zhèn)概念出發(fā)，我們編訂了含“城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)”、“旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)”、“旅游聚集結(jié)構(gòu)”、“管理與保障”、“環(huán)境與保護”、“社區(qū)參與程度與社區(qū)帶動效應(yīng)”、“創(chuàng)新技術(shù)運用”七大項的指標(biāo)體系。四大旅游小鎮(zhèn)的區(qū)別主要是“旅游聚集結(jié)構(gòu)”的差別。針對上述四大類型的旅游小鎮(zhèn)，我們編訂了不同旅游聚集結(jié)構(gòu)的評分細則。即產(chǎn)品聚集型小鎮(zhèn)——從“鄉(xiāng)土民情”（民俗活動、民間工藝、民俗文化遺產(chǎn)、民俗傳承、鄉(xiāng)村生活、特色物產(chǎn)資源、整體鄉(xiāng)土體驗印象），“適游情況”進行評價；服務(wù)聚集型小鎮(zhèn)——從“瀕臨景區(qū)的吸引力”，“內(nèi)部旅游服務(wù)吸引力”，“適游情況”進行評價；休閑聚集型小鎮(zhèn)——從“休閑項目”（特色街區(qū)及休閑商業(yè)、休閑游樂項目、夜間項目、特色節(jié)慶、特色化服務(wù)項目、整體特色性印象），“適游情況”進行評價。

本標(biāo)準(zhǔn)與國內(nèi)其他相關(guān)評定標(biāo)準(zhǔn)相比，立足概念，并從旅游功能、城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度，兼顧了宏觀與微觀。同時在子項分?jǐn)?shù)判定上，充分結(jié)合了北京市的實際情況。如，北京市的旅游小鎮(zhèn)相較于外地來說整體的區(qū)位條件較為優(yōu)越，因此“區(qū)位條件”、“交通條件”等子項的分值占比并不高；結(jié)合北京市作為國內(nèi)城鎮(zhèn)發(fā)展領(lǐng)先區(qū)域的現(xiàn)實狀況，將本應(yīng)作為“管理與保障”子項的“創(chuàng)新技術(shù)運用”單獨列出，分值占比相對較大，以凸顯鼓勵旅游小鎮(zhèn)發(fā)展的方向；旅游小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重要結(jié)構(gòu)之一，為強調(diào)其對本地就業(yè)帶動、經(jīng)濟拉動、社區(qū)建設(shè)的推動作用，將“管理與保障”中的 “社區(qū)參與程度與社區(qū)帶動效應(yīng)”子項，單獨列項打分等。同時，采取標(biāo)準(zhǔn)打分與模糊評分相結(jié)合，增強了評價的實操性。另外，將游客滿意度及社區(qū)居民滿意度調(diào)查，一票否決因素也作為評價內(nèi)容。同時也對評定方法、政策集成進行了梳理。

附表：北京市旅游小鎮(zhèn)評定標(biāo)準(zhǔn)——總表

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