規(guī)劃整體謀篇布局都是圍繞“人”展開

“將‘以人為本’貫穿城鎮(zhèn)化規(guī)劃始終，我們做到了！”在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014―2020年)》 (下稱“規(guī)劃”)頒布兩周后，參與規(guī)劃調研和編制起草的國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長陳亞軍接受《中國經(jīng)濟周刊》專訪時說。

陳亞軍說，規(guī)劃最大的亮點是讓城鎮(zhèn)化正本清源，回歸人的城鎮(zhèn)化的本質屬性。

四項戰(zhàn)略的核心都是“人”

“一直以來，我們都不希望中國的城鎮(zhèn)化只注重速度，而不注重質量，而城鎮(zhèn)化最核心的質量就是人的市民化?！标悂嗆娬f，“規(guī)劃提出了四項戰(zhàn)略任務，很多人只看到第一項是解決人的問題，實則規(guī)劃整體謀篇布局都是圍繞‘人’展開?！?/P>

“在四項戰(zhàn)略任務中，‘推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化’，是為了解決農(nóng)業(yè)轉移人口在城市里的身份和待遇問題；‘優(yōu)化城市空間布局 ’，是為了解決8.5億左右城鎮(zhèn)人口(到2020年)的分布問題；‘提高城市可持續(xù)發(fā)展能力 ’，是為了解決城市產(chǎn)業(yè)、基礎設施和公共服務對人口的支撐能力問題；‘推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化’，是為了解決仍留在農(nóng)村里的人能夠同樣分享現(xiàn)代化成果的問題?！?陳亞軍說。

規(guī)劃編制3年，建立了新型城鎮(zhèn)化的整體框架，多項沉疴的改革取得了突破，同時也有一些改革仍需探索具體路徑。陳亞軍說，建立農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制、多元可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農(nóng)村宅基地制度等，需要在試點中統(tǒng)一認識，尋找可復制、可推廣的經(jīng)驗。

“人口市民化”帶來什么實惠

規(guī)劃對“以人為核心”的城鎮(zhèn)化形成共識，涉及到多項改革創(chuàng)新。

人戶分離是中國城鎮(zhèn)化過程中的特殊現(xiàn)象，是由中國城鄉(xiāng)二元結構決定的?！俺青l(xiāng)二元結構是任何發(fā)展中國家都會經(jīng)歷的，這是一個客觀規(guī)律，但二元體制造成的二元結構是中國特有的，這是人為地將人區(qū)分開了?！标悂嗆妼Α吨袊?jīng)濟周刊》說，“農(nóng)民工是中國特有的，他們的職業(yè)是工人，但身份卻是農(nóng)民。如果我們?nèi)娼ㄔO小康社會的時候不去考慮解決這個問題，如果我們中華民族偉大復興的時候還是二元的格局，那我們的社會將會面臨很多問題?！?/P>

而規(guī)劃明確，要解決1億農(nóng)業(yè)轉移人口的落戶問題，陳亞軍說，這是一項重大的改革突破。

過去，我國戶籍改革難度很大，舉步維艱。2012年，在我國7.3億的城鎮(zhèn)常住人口中，2.34億農(nóng)業(yè)轉移人口沒有城鎮(zhèn)戶口，沒有享受與城市居民同等的公共服務。這個問題沉積多年，已成為當前我國城鎮(zhèn)化進程中最嚴重的障礙。

陳亞軍認為，規(guī)劃將居住證制度與公共服務掛鉤，這將成為戶籍改革的一個通道。在辦公室，他拿出了4本厚厚的調研報告?！吨袊?jīng)濟周刊》記者從報告中看到，2012年，國家發(fā)改委在調研中發(fā)現(xiàn)，一些地方“居住證”制度要求苛刻，要求有高中文化程度，已購房，同時已繳納幾年社保，這幾乎將99.9%的農(nóng)民工排除在外。陳亞軍說，“按照規(guī)劃要求，今后居住證制度將不會設置這樣多的條件，農(nóng)民工應該根據(jù)居住年限來實行梯度享有對應的公共服務”。

戶籍制度本身只是一個外殼，背后隱藏著與之相關的基本公共服務，而規(guī)劃對包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)常住人口享有的基本公共服務設定了具體指標。

過去，農(nóng)民工幾乎無法享有城市的保障性住房，但規(guī)劃突破了這一禁錮?！暗?020年，我國保障房將覆蓋到城鎮(zhèn)常住人口的23%，這個數(shù)字背后的變化很大?！睂τ谵r(nóng)民工的住房問題，陳亞軍解釋說，過去，保障房覆蓋率的基數(shù)是城鎮(zhèn)戶籍人口， 現(xiàn)在是8.5億的城鎮(zhèn)常住人口， 以一個家庭三口人來計算，可以覆蓋1億多人?！拔覀兛紤]到，到2020年，我們將解決三分之一左右農(nóng)業(yè)轉移人口的落戶問題，保障房必須覆蓋他們，特別是舉家遷徙的農(nóng)民工”。

規(guī)劃還將農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育的比例設定為99%，這是不是意味著農(nóng)民工子女入學不再需要向城市學校繳納“贊助費”？陳亞軍說，目前我國農(nóng)民工子女入讀公辦學校的比例是82%，背后是我國公辦教育資源的不足，公辦學校接收不了那么多學生?！拔覀冋J為，民辦學校是可以利用的，于是，在規(guī)劃中有兩條規(guī)定：第一，公辦學校要盡量解決農(nóng)民工子女入學的問題；第二，如果無法解決，對普惠性的民辦學校，由政府購買服務并給予生均經(jīng)費補貼。這就讓農(nóng)民工子女在民辦學校也能享受到在公辦學校同等的權利”。

規(guī)劃中的改革創(chuàng)新不僅局限于這些，還涉及到城市土地資源集約利用、加快發(fā)展中小城市、城市群等改革舉措。對于這些已經(jīng)形成共識的改革，陳亞軍表示，“我們要加大力度推進，抓緊解決。”

為了保證規(guī)劃落實，國家發(fā)改委已專門成立了城鎮(zhèn)化推進辦公室，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化規(guī)劃的實施。陳亞軍說，“目前國家發(fā)改委正在制定規(guī)劃實施分工方案，將規(guī)劃提出的主要目標、戰(zhàn)略任務和政策舉措分解落實到各有關部門，推動他們制定可操作性的配套政策和實施細則。分工方案可能會上報國務院，由國務院下發(fā)以保證落實?！?/P>

城市建設用地人均100m2是硬線

城市要可持續(xù)發(fā)展，“土地”怎么使用？在過去幾年，城市大規(guī)模地開發(fā)新城、新區(qū)導致“空城”、“鬼城”的現(xiàn)象頻出，如何制約城市粗放式擴張土地的行為？

陳亞軍坦言，這也恰恰是規(guī)劃制定的最大難點之一。

一些專家認為，規(guī)劃中“人均城市建設用地不超過100平米”的指標還不夠嚴格。在規(guī)劃出臺之前，國家城市建設用地指標已有明確規(guī)定，要求1萬人使用的城市土地面積為1平方公里，人均城市建設用地大約為100平方米，與規(guī)劃要求相同。

現(xiàn)實是，我國城市用地早已突破了這一指標。過去10年，中國各大城市經(jīng)歷了大躍進式的擴張，很多城市的建設用地在翻番增長，不僅省會城市，地級城市、縣級城市也在修編規(guī)劃，而新規(guī)劃的城市面積大幅增長，甚至已經(jīng)是原來面積的數(shù)倍。“過去，搞開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，都有部門來管理，控制較為嚴格，一個開發(fā)區(qū)的規(guī)劃面積就10平方公里左右，現(xiàn)在通過修編規(guī)劃來‘圈地’，其面積是過去的很多倍?！标悂嗆娭毖?。

土地低效率、粗放式的擴張，這已成為我國城市發(fā)展的突出問題。據(jù)了解，國家發(fā)改委在調研中發(fā)現(xiàn)，有些省會城市原來面積為200多平方公里，可在修編城市規(guī)劃后，面積陡增200多平方公里，新規(guī)劃面積是過去的一倍。據(jù)規(guī)劃顯示，2000年到2011年間，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積增長了76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。

“現(xiàn)在，城鎮(zhèn)建設用地從總量來看已經(jīng)很多了，基本上已能滿足城市發(fā)展的需求了。”陳亞軍說， “規(guī)劃對土地的制約跟理想狀態(tài)還有差距，之前我們也設計了好幾個指標，比現(xiàn)在更緊，但操作起來難度很大。”

現(xiàn)實是，很多城市已經(jīng)形成了對“土地財政”的依賴，地方將土地作為融資平臺，地級市、縣級市，甚至一些省會城市都在跑土地的事情。陳亞軍說，“這是多年形成的發(fā)展模式，如果你一下子把它斬斷了，可能會引發(fā)很多問題，所以，想一下子扭轉這種狀況的難度很大。規(guī)劃提出要管住總量、嚴控增量、挖掘存量，使人均城市建設用地控制在100平方米以內(nèi)，這是一個明確的導向?！?/P>

探索設立“鎮(zhèn)級市”

“有些改革的總體方向已經(jīng)明確了，但具體操作性的路徑，下一步我們要通過試點去探索?！标悂嗆娬f。

建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設市模式是未來要推進的改革事項之一。1997年，我國設市政策收緊后，隨著大城市數(shù)量不斷增長，城市規(guī)模結構已經(jīng)出現(xiàn)了不太合理的問題。據(jù)陳亞軍介紹，原來我國小城市在城市總數(shù)中的占比為60%左右，現(xiàn)在這一比例已經(jīng)降到40%左右，目前的一些特大鎮(zhèn)，鎮(zhèn)區(qū)人口超過10萬的就有205個，鎮(zhèn)區(qū)人口超過7萬的有700多個，由于設市工作沒啟動，都設不了市。一些鎮(zhèn)的人口規(guī)模在擴大，但卻停留在鎮(zhèn)的建制上，由于鎮(zhèn)和城市的管理體制不一樣，當鎮(zhèn)區(qū)的人口聚集達到一定規(guī)模時，它的管理服務模式就要調整，陳亞軍說，“所以，需要探索新的設市模式，在增加城市設置數(shù)量的同時，防止行政編制的過度擴張和行政成本的過度增加?！?/P>

據(jù)介紹，我國的設市模式有多種，如整縣改市、切塊設市等。但以往設市做法也出現(xiàn)很多問題，比如整縣改市后，實際上是把大量農(nóng)村地區(qū)的人口劃為城市人口、變相抬高了城市化率，切塊設市也面臨行政等級抬高、行政成本增加、與原來所屬縣之間利益關系難以處理等問題。陳亞軍說，能否探索出行政等級不變動、行政成本不增加或少增加的設市模式，我們也可作深入的思考，比如能否探索縣管市的“鎮(zhèn)級市”模式等，當然這會涉及到現(xiàn)行的法律法規(guī)等難題。

除了設市之外，陳亞軍指出，還有另外三項需要探明路徑的改革：一是建立農(nóng)業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制。如今，人口市民化成本分擔的方向已明確，但具體怎么操作？二是宅基地制度改革。過去，社會對宅基地的使用存有爭議，在城鎮(zhèn)化過程中，城市建設用地和農(nóng)村宅基地兩頭增長，但人口卻在轉移，所以，要探索一種自愿的、有償?shù)恼赝顺鰴C制。三是探索建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制。

陳亞軍說，這四項改革是城鎮(zhèn)化中難以回避的問題，需要探索一條更好的實施路徑。未來，發(fā)改委將會同國務院有關部門來共同推進這四方面的改革試點。

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