2012年，國土資源部(以下簡稱“國土部”)選定湖南省、云南省、四川省、新疆維吾爾自治區(qū)以及桂林市等5個地區(qū)試點旅游產(chǎn)業(yè)用地，今年6月，《桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點總體方案》獲批，其他地區(qū)仍在繼續(xù)摸索試點。

“旅游產(chǎn)業(yè)用地改革試點需要嚴(yán)格的風(fēng)險控制?！眹敛空叻ㄒ?guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人的一句話點明了國土部在推動旅游產(chǎn)業(yè)用地試點工作方面的節(jié)奏與考量。

對于旅游產(chǎn)業(yè)用地試點整體工作推進(jìn)的時間表，國土部調(diào)控司一人士回應(yīng)中國房地產(chǎn)報記者稱，要根據(jù)下一步試點的情況而定。

“在試點過程中，風(fēng)險控制是非常重要的，一個方案在一個地方做了試點之后，要經(jīng)過謹(jǐn)慎的評估才能用于其他地方，因為每個地區(qū)的差異性是非常大的。對于每一個試點地區(qū)，國土部負(fù)責(zé)人都多次前往調(diào)研，嚴(yán)格做好風(fēng)險把關(guān)?！眹敛空叻ㄒ?guī)司一負(fù)責(zé)人表示。

摸底

開展旅游產(chǎn)業(yè)用地試點的思路最早見于2009年4月的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》(國發(fā)〔2009〕41號)中。該《意見》使旅游產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的定位實現(xiàn)了歷史性突破?！兑庖姟诽岢?，年度土地供應(yīng)要適當(dāng)增加旅游業(yè)發(fā)展用地，積極支持利用荒地、荒坡、荒灘、垃圾場、廢棄礦山、邊遠(yuǎn)海島和可以開發(fā)利用的石漠化土地等開發(fā)旅游項目。

《意見》出臺后，國家旅游局把云南省、海南省、四川省等多地作為全國旅游產(chǎn)業(yè)綜合改革試點省，國土部也開始嘗試在一些地區(qū)開展土地利用差異化管理試點，并編制旅游土地利用專項規(guī)劃。

云南省就是重點試點區(qū)之一。2009年4月，國土部編制的旅游土地利用專項規(guī)劃對云南旅游產(chǎn)業(yè)在用地政策上進(jìn)行了支持和傾斜，之后云南各地進(jìn)行了有特色的嘗試。

2010年5月，西雙版納傣族自治州首次嘗試對旅游重大(重點)項目用地審批手續(xù)實行分類辦理。這種辦法可以采取只征不轉(zhuǎn)、只轉(zhuǎn)不征、又征又轉(zhuǎn)或征租結(jié)合等方式，按照“一次規(guī)劃、分期實施、分類供地”的原則，辦理有關(guān)用地手續(xù)。

在拿地資金方面也有優(yōu)惠。西雙版納傣族自治州規(guī)定，對旅游重大(重點)項目用地一次性繳納土地金確有困難的，經(jīng)批準(zhǔn)，可依法約定，分期限繳納，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，甚至可以通過當(dāng)?shù)卣袊匈Y產(chǎn)管理部門進(jìn)行出資，以土地使用權(quán)作價出資(入股)方式，提供土地使用權(quán)。

2012年3月，云南省14個州市的“用地上山”規(guī)劃通過審查，旅游用地供應(yīng)量再度加大。然而，一系列的政策傾斜也導(dǎo)致了問題的出現(xiàn)，云南省逐漸意識到旅游用地供需矛盾異常突出。

“有的企業(yè)以旅游之名行地產(chǎn)之實，在建旅游項目中，旅游用地小，房地產(chǎn)用地大，沒有按旅游項目的功能要求來建設(shè)，出現(xiàn)了房地產(chǎn)綁架旅游的現(xiàn)象。部分地區(qū)在建項目定位趨同，核心旅游項目少，急需旅游用地規(guī)劃控制并建立完善旅游項目監(jiān)督管理機(jī)制?！痹颇鲜≌?012年5月做出了這樣的思考。

這也是國土部兩年多試點摸底發(fā)現(xiàn)的主要問題。

2012年5月，國土資源部調(diào)控司組織國家旅游局法規(guī)司、中國土地勘測規(guī)劃院、中國社科院旅游研究中心等單位成立聯(lián)合調(diào)研組，到海南省調(diào)研旅游產(chǎn)業(yè)用地政策改革試點推進(jìn)情況，以求總結(jié)海南旅游產(chǎn)業(yè)用地政策改革試點好的做法和經(jīng)驗，研究旅游產(chǎn)業(yè)用地面臨的突出問題，聽取解決問題的建議，深入探討旅游用地關(guān)鍵性政策問題。

經(jīng)過各地兩年多的嘗試和調(diào)研，國土部逐漸摸清了旅游產(chǎn)業(yè)用地中存在的癥結(jié)。政策的傾斜使得多地旅游用地總量增長過于迅猛。在旅游業(yè)的利好政策下，旅游資源大省紛紛提出了“以旅游立市”戰(zhàn)略，短期內(nèi)集中規(guī)劃、上馬了大量旅游地產(chǎn)項目。這些項目多以旅游產(chǎn)業(yè)為名實施圈地，規(guī)模均在幾平方公里不等。

正是這些問題引起了國土部在旅游產(chǎn)業(yè)用地改革方面的審慎。

一年多試點

2013年5月23日，以國土資源部規(guī)劃司副司長吳太平為組長的調(diào)研組一行對桂林市旅游產(chǎn)業(yè)用地政策需求情況進(jìn)行了深度調(diào)研，此次調(diào)研是國土資源部第五次派調(diào)研組對該市旅游產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行的專題調(diào)研，也是試點方案批復(fù)前的最后一次調(diào)研。

一年內(nèi)5次前往調(diào)研，足見國土部在試點工作中的謹(jǐn)慎。

“如果對試點工作各方面把握不好，很容易使試點工作背離初衷?！鄙鲜鰢敛空叻ㄒ?guī)司相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

經(jīng)過十余次的易稿，桂林市作為第一個試點成功城市，其規(guī)劃方案正式獲批，然而，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，桂林市的試點工作具有特殊性，并不適合進(jìn)行全國推廣。目前，其他試點城市的相關(guān)工作仍在推進(jìn)中，試點地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)地位也隨之提升。

據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)旅游局產(chǎn)業(yè)發(fā)展處處長李偉介紹，2012年，新疆開工建設(shè)的旅游項目達(dá)498個，計劃投資總額達(dá)270.74億元，上億元的項目有61個，投資總量、規(guī)模等均達(dá)到歷史最好水平。2013年，《新疆旅游業(yè)發(fā)展3年行動計劃》加緊推進(jìn)，按照計劃，2013年～2015年，新疆旅游業(yè)將實施旅游收入倍增計劃，即到2015年實現(xiàn)旅游年收入千億元，3年把新疆旅游業(yè)打造為千億產(chǎn)業(yè)。

國家對于旅游產(chǎn)業(yè)的重視和旅游產(chǎn)業(yè)用地的試點工作增加了地方“旅游興市”的動力，但大躍進(jìn)式的發(fā)展實不可取，國土部謹(jǐn)慎推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)用地試點的的做法也是為把控風(fēng)險，防止用地亂象。

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