自8月份財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行工作的意見》之后，各地方緊跟著陸續(xù)出臺(tái)關(guān)于地方專項(xiàng)債的發(fā)行文件?？梢姡谡哟髠l(fā)行支持、鼓勵(lì)銀行增持地方債券的背景下，未來(lái)一段時(shí)間地方政府專項(xiàng)債券將會(huì)迎來(lái)發(fā)行高峰。

專項(xiàng)債的使命

在我國(guó)，最早規(guī)定地方政府不能發(fā)債融資。于是，地方政府以“融資平臺(tái)”的名義，向銀行貸款或發(fā)企業(yè)債融資（分別俗稱“平臺(tái)貸”、“城投債”），然后把資金投資于各種政府項(xiàng)目。平臺(tái)融資可以理解為政府獲得發(fā)債權(quán)限之前的權(quán)宜之計(jì)，但也造成了地方政府債臺(tái)高筑，地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大。2015年，國(guó)家允許地方政府進(jìn)行債務(wù)置換，此舉是在財(cái)政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，以長(zhǎng)期限、低利率的特別地方債來(lái)置換地方政府現(xiàn)有債務(wù)，此舉明顯緩解了地方政府的債務(wù)壓力，也騰出空間來(lái)控制地方政府債務(wù)增量、強(qiáng)化地方政府預(yù)算和債務(wù)管理。

但是隨著債務(wù)置換工作臨近尾聲，地方債問(wèn)題的重點(diǎn)從存量待置換債轉(zhuǎn)向了新增的專項(xiàng)債。與一般債券以公共預(yù)算作為主要償還來(lái)源不同，專項(xiàng)債券則由政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為償還來(lái)源，即融資項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流收入具有完全覆蓋專項(xiàng)債券還本付息的能力；同時(shí)，地方政府專項(xiàng)債券由省級(jí)政府充當(dāng)發(fā)行主體，項(xiàng)目的資產(chǎn)和收益管理責(zé)任均由地市級(jí)政府承擔(dān)，這就意味著地方政府專項(xiàng)債除了項(xiàng)目本身的信用支持外，還有來(lái)自省、地市級(jí)政府的信用背書。不僅如此，地

方政府專項(xiàng)債券還享受企業(yè)和個(gè)人取得的專項(xiàng)債券利息收入免征所得稅的特權(quán)。正是具備以上優(yōu)勢(shì)，地方政府專項(xiàng)債券更能受到市場(chǎng)的歡迎。

2017年地方專項(xiàng)債優(yōu)先選擇在土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路兩個(gè)領(lǐng)域開展全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)，2018年又推出了棚改債券試點(diǎn)，由此可見，一定程度上說(shuō)明專項(xiàng)債試點(diǎn)進(jìn)展比較順利，相關(guān)需求和歡迎程度也比較高。今年新增債、特別是專項(xiàng)新增債出現(xiàn)了大幅增加。

依照目前趨勢(shì)來(lái)看，不僅地方債整體發(fā)行節(jié)奏會(huì)不斷加快，品種也會(huì)進(jìn)一步豐富。除了投向基建以外，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)已經(jīng)在嘗試將資金注入到扶貧、環(huán)保等具有公共服務(wù)性質(zhì)的領(lǐng)域之中。這有利于發(fā)揮專項(xiàng)債推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

不走老路

現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)困境與2008年出臺(tái)的“4萬(wàn)億刺激計(jì)劃”之前的情況有些相似，政府是否再來(lái)一次貨幣放水，通過(guò)基建大躍進(jìn)，再搞一次經(jīng)濟(jì)大刺激？中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員樊軼俠在接受本刊采訪時(shí)認(rèn)為，這次的“刺激”更注重提高投資效率。如借助財(cái)政金融政策的搭配，金融助力地方專項(xiàng)債順利發(fā)行，以促進(jìn)基建投資增長(zhǎng)，避免政策在執(zhí)行當(dāng)中打折扣。另外，國(guó)家高度重視控制政府債務(wù)成本。通過(guò)對(duì)債務(wù)舉借與資產(chǎn)形成、當(dāng)前成本與未來(lái)收益的動(dòng)態(tài)評(píng)估，促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益的匹配，以提高債務(wù)資金使用效率。

從全年額度來(lái)看，今年我國(guó)的專項(xiàng)債券尚有約8000億規(guī)模有待釋放。很明顯，上半年的地方政府債券發(fā)行進(jìn)度非常緩慢。樊軼俠表示，財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)

于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》，其本意是打開“前門”，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，加強(qiáng)地方隱性債務(wù)管控。在法定專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券既與現(xiàn)行地方政府債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，又在規(guī)模管理、項(xiàng)目要求、發(fā)行方式、信息披露方面具有鮮明的特點(diǎn)，從規(guī)范地方舉債行為的角度來(lái)看，其實(shí)是有非常積極的意義。但是，專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度顯著滯后于一般債券。在發(fā)行的專項(xiàng)債中，傾向于發(fā)行普通專項(xiàng)債，而項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債規(guī)模較小。遇冷的原因是多方面的，其中最重要的原因是好項(xiàng)目較少；單支債券發(fā)行規(guī)模小、發(fā)行程序繁瑣。

“另外，縣市一級(jí)的項(xiàng)目往往規(guī)模較小，而選擇項(xiàng)目、設(shè)計(jì)債券發(fā)行額度和發(fā)行方案要求專業(yè)性強(qiáng)、程序較復(fù)雜，地方政府實(shí)操存在難度。再者，專項(xiàng)債頻現(xiàn)項(xiàng)目“打包”，即單只專項(xiàng)債券包含多個(gè)項(xiàng)目，項(xiàng)目之間立案、建設(shè)、移交等進(jìn)度等都不同步，風(fēng)險(xiǎn)并未完全隔離，債券償還的資金來(lái)源有可能模糊或存在爭(zhēng)議。”樊軼俠說(shuō)道。

現(xiàn)在，監(jiān)管層加緊推動(dòng)地方債發(fā)行與認(rèn)購(gòu)的政策意圖何在？受訪的多位專家表示，“補(bǔ)基建短板”是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一個(gè)落腳點(diǎn)。上半年，全國(guó)固定資產(chǎn)投資

297316億元，同比增長(zhǎng)6.0%，增速比一季度回落1.5個(gè)百分點(diǎn)。制造業(yè)投資增速回升、民間投資基本向好，但基建投資卻大幅下滑，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長(zhǎng)7.3%，增速比1月—5月回落2.1個(gè)百分點(diǎn)，比2017年同期21.1%的增速回落了13.8個(gè)百分點(diǎn)，很明顯，基建投資拖累了上半年固定投資數(shù)據(jù)?；ㄍ顿Y往往是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要引擎，甚至是托底經(jīng)濟(jì)的主要手段。

積極財(cái)政政策的抓手

目前，財(cái)政政策的最大特點(diǎn)是從“積極”轉(zhuǎn)變?yōu)楦?ldquo;積極有效”。更加“積極”，表現(xiàn)在財(cái)政政策繼續(xù)實(shí)施減稅降費(fèi)政策，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，刺激規(guī)模隨國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)而相應(yīng)增長(zhǎng)、適度擴(kuò)大；更加“有效”，表現(xiàn)在財(cái)政政策更加注重發(fā)揮“結(jié)構(gòu)性”優(yōu)勢(shì)，突出保障重點(diǎn)，提高支出的有效性和精準(zhǔn)性。

加快專項(xiàng)債的發(fā)行速度恰恰體現(xiàn)了財(cái)政政策“積極有效”的重要作用。樊軼俠說(shuō)：“財(cái)政部采取了一系列措施，如不再限制專項(xiàng)債券期限比例結(jié)構(gòu)等，以加

快專項(xiàng)債的發(fā)行速度、提高發(fā)行效率。專項(xiàng)債對(duì)土地儲(chǔ)備、精準(zhǔn)扶貧、生態(tài)環(huán)保、棚戶區(qū)改造等重點(diǎn)領(lǐng)域有明顯支持。未來(lái)地方專項(xiàng)債的加速發(fā)行，必將帶來(lái)巨大的投資需求，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有一定穩(wěn)定作用。”

她認(rèn)為，地方專項(xiàng)債償還主要是以目前有“進(jìn)項(xiàng)”的“政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入”做為償債保證。專項(xiàng)債政策舉措就是跳出了政府一般公共預(yù)算，助推積極財(cái)

政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)然，除了專項(xiàng)債之外，積極財(cái)政政策能夠發(fā)力的還有其他途徑，具體舉措有：一是進(jìn)一步加大減稅降費(fèi)的力度，提高市場(chǎng)主體的獲得感；二是完善穩(wěn)增長(zhǎng)重大項(xiàng)目落實(shí)情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理機(jī)制，促進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門盡快形成實(shí)際支出，以深化改革提高轉(zhuǎn)移支付支出效率；三是在支出方面，補(bǔ)齊民生和社會(huì)事業(yè)“短板”，聚焦于收入分配制度改革，使社會(huì)性支出及其分配再公平些，質(zhì)量和效率再高些；四是控制政府債務(wù)成本。通過(guò)對(duì)一般債券、專項(xiàng)債券、政府引導(dǎo)基金債務(wù)、PPP債務(wù)等分類管理，促進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與預(yù)期收益的匹配，以提高債務(wù)資金使用效率；五是加快政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，充分考慮減稅對(duì)地方財(cái)政承受能力的影響。

本文關(guān)鍵字：專項(xiàng)債 查看更多