土地是農民的主要財富，無論是農業(yè)生產、工業(yè)生產、商貿服務、休閑農業(yè)還是農民的居住，都需要附著在土地上。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施繞不開土地的獲取。“三塊地”改革試點工作開展3年來，取得了諸多成效，2018年是“三塊地”改革的收官之年，也是鄉(xiāng)村振興的起始之年，土地問題必將成為熱點中的焦點。綠維文旅在深入研究土地各項政策的基礎上，梳理了目前有關農用地與建設用地的獲取方式與利用底線。

長期以來，我國實行城鄉(xiāng)二元化的土地制度，農村的土地歸農村集體所有，屬于集體土地。集體土地不同于國有土地，在土地的轉讓、抵押、租賃等方面有諸多限制，這也逐漸成為了農村發(fā)展的桎梏。從2015年開始，國家開展了農村承包地、集體經(jīng)營性建設用地以及宅基地的“三塊地”改革試點工作，希望通過試點的先試先行，能夠為農村土地問題的解決找到方向與道路。3年以來，這一改革已經(jīng)取得了諸多成效，北京大興、天津薊縣、浙江德清和義烏等地也出現(xiàn)了一些值得推廣與借鑒的模式。

一、鄉(xiāng)村土地的可利用類型及利用底線

(一)鄉(xiāng)村土地的可利用類型

集體土地包括屬于集體所有的農用地、未利用地以及集體建設用地3種類型。國家鼓勵以上用地類型開發(fā)農業(yè)生產、加工流通、商貿服務、休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村雙創(chuàng)等項目。

1、集體農用地

農用地是指用于農業(yè)生產的土地，包括耕地、林地、牧草地、設施農業(yè)用地、坑塘水面等。我國實行嚴格的農用地保護措施，嚴格管控農用地轉為非農用地，嚴守耕地紅線。按目前統(tǒng)計，我國有農民承包耕地13億畝，其他類型農用地25.7億畝。

2、集體建設用地

集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經(jīng)營性用地。按照目前統(tǒng)計，我國農村擁有宅基地2億畝，農村集體經(jīng)營性建設用地0.5億畝，宅基地是農村土地改革的重中之重。

農村集體建設用地分類

宅基地及依附其上的房屋是農民最大的財產，但一直以來，農民的房屋沒有產權，既不能轉讓，也不能抵押，大量“資產”沉睡，財產性收入無從談起。另外，目前我國城鎮(zhèn)建設用地指標非常緊張，但是在農村卻存在著驚人的浪費現(xiàn)象。資源要素在城鄉(xiāng)之間的對等流轉成為農村改革及鄉(xiāng)村振興的命脈。最近兩年在試行的集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等措施，正在加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的對等，也為鄉(xiāng)村建設用地的取得提供了更多的途徑與法律依據(jù)。

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國務院發(fā)展研究中心農村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為：宅基地改革是各方面很關心、決策層又非常謹慎的一個問題，這兩年的中央一號文件可以看出矛盾的心態(tài)，一方面要放活，另一方面要有很多底線，要加大宅基地改革的力度，讓宅基地使用權不流轉的同時又能夠讓資本進來，要尋找這個平衡點。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展中心原副主任喬潤令認為：農村集體建設用地政策經(jīng)歷了這幾年的調整，有了實質性的重大突破，最關鍵的是宅基地。因為宅基地屬于農村建設用地，農地永遠是農地，不能改變用途的。2018年中央一號文件的亮點就是落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權、適度放活宅基地使用權，農民能以出租、合作等方式盤活利用空間宅基地的使用權，城市工商資本可以下鄉(xiāng)合作開發(fā)宅基地的使用權，這也是文旅產業(yè)土地利用的新空間。在鄉(xiāng)村振興的背景下，農村集體建設用地是未來用地的新領域，是絕大多數(shù)田園綜合體、特色小鎮(zhèn)用地的最新領域，也是最可發(fā)揮的領域。宅基地新政策及其后續(xù)融資政策的完善，也將為城市資本的下鄉(xiāng)開辟道路。

3、未利用地

未利用地是指除農用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。隨著用地指標的吃緊，國家出臺了系列政策鼓勵未利用地的有效利用，并對基礎設施的建設給予一定補貼。未利用地一般可以通過承包、租賃或拍賣獲得使用權，然后進行治理。但對一些條件差、群眾單戶治理有困難的“四荒”，可先由集體經(jīng)濟組織作出規(guī)劃并完成初步治理后，再流轉給個人。

(二)鄉(xiāng)村土地的利用底線

我國在農村土地制度改革上，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。按照規(guī)定，一般建設項目不得占用永久基本農田，不得超越土地利用規(guī)劃，嚴禁隨意擴大設施農用地范圍。

鄉(xiāng)村土地的獲取是進行項目建設的首要步驟。從項目開發(fā)建設所需要的土地類型來看，主要包括農用地的獲取及建設用地的獲取。農用地主要用來進行現(xiàn)代農業(yè)、創(chuàng)意農業(yè)的生產，建設用地上主要進行二產加工以及商貿、旅游、養(yǎng)老、倉儲、物流等產業(yè)的發(fā)展。

二、如何獲取農用地

(一)通過土地轉讓

即在發(fā)包方(一般為農村集體經(jīng)濟組織)同意的前提下，與土地承包人簽訂土地轉讓合同協(xié)議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權與經(jīng)營權。

(二)通過土地租賃

即在與土地承包人或土地經(jīng)營人進行洽談磋商的基礎上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協(xié)議，獲得一定期限的土地經(jīng)營權，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。

(三)通過土地作價入股

即在自愿聯(lián)合的基礎上，土地權利人與投資者簽訂土地入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地使用權和投資者的投資共同組成一個公司或經(jīng)濟實體，從事農業(yè)生產。

三、如何獲取建設用地

(一)通過土地征收

土地征收的對象主要有集體農林用地與集體建設用地。這一模式的實施者一般為國家，土地征收轉變?yōu)閲薪ㄔO用地后，企業(yè)可通過正常的招拍掛獲得土地的使用權。但目前我國土地征收的范圍在不斷縮小，征收的程序在不斷的規(guī)范化。

(二)農村集體經(jīng)營性建設用地入市(目前僅限于試點地區(qū))

農村集體經(jīng)營性建設用地是指具有生產經(jīng)營性質的農村建設用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2015年集體經(jīng)營性建設用地入市與農村土地征收、宅基地制度改革共同進入試點階段，這一次改革，提出在堅持農村集體經(jīng)營性建設用地所有權不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權通過有償方式實現(xiàn)轉移的行為能力，從而與國有土地同等入市、同權同價。

農村集體經(jīng)營性建設用地入市

(三)宅基地入市(目前僅限于試點地區(qū))

宅基地制度改革是三塊地改革中進展最慢的，也是最艱難的。根據(jù)這兩三年各試點的實踐經(jīng)驗來看，有效利用宅基地的方式主要有四種：第一，通過使用權的轉讓與出租。第二，通過村莊整治、宅基地有償退出等措施，產生節(jié)余指標，利用“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策，調整入市。第三，利用集體建設用地建設租賃住房。第四，利用一些特殊政策的規(guī)定。

宅基地“三權分置”

宅基地入市后的用途要嚴格把控。中央農辦主任韓俊強調，宅基地三權分置不是讓城里人到農村買房置地，而是要使農民的閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老等產業(yè)的載體。

(四)四荒地利用

近幾年一系列政策的支持，使得四荒地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)成為市場爭取利用的對象。包括鼓勵利用“四荒地”發(fā)展休閑農業(yè);支持使用未利用地、廢棄地、邊遠海島等土地建設旅游項目。在各地出臺的關于特色小鎮(zhèn)的土地支持政策中，也常見到“充分利用低丘緩坡、灘涂資源”的政策指向。

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