近年來(lái)，隨著國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)的PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪。近日，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合農(nóng)業(yè)部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號(hào)），解決農(nóng)業(yè)PPP重點(diǎn)領(lǐng)域與路徑、項(xiàng)目規(guī)范管理和政策支持等問(wèn)題。

一、我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP投資現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)的PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪。

1．出臺(tái)政策支持農(nóng)業(yè)PPP。為深入貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》等文件精神，進(jìn)一步優(yōu)化政策措施，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，著力推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，指出要探索新型融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。各地也先后出臺(tái)了引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的意見(jiàn)，例如，浙江省2014年就已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見(jiàn)》，其中明確了財(cái)政、稅收、用地等五項(xiàng)具體的“政策紅包”，引導(dǎo)社會(huì)資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

2．PPP投資農(nóng)業(yè)已有一些實(shí)踐。近幾年，社會(huì)資本加快“進(jìn)軍”農(nóng)業(yè)，投資規(guī)模逐年增長(zhǎng)，雖然有的規(guī)模不大，不能稱(chēng)得上是真正的PPP模式，但是已經(jīng)有了運(yùn)營(yíng)雛形，越來(lái)越多的社會(huì)資本選擇以市場(chǎng)為導(dǎo)向、專(zhuān)業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、社會(huì)化協(xié)作的經(jīng)營(yíng)策略投入農(nóng)業(yè)，將基地開(kāi)發(fā)、產(chǎn)品加工、市場(chǎng)拓展有機(jī)融合。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，既有本地的能人投資，又有外地的資本，甚至還有一些外國(guó)資本；既有來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)、建筑業(yè)的，也有來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的。例如中信集團(tuán)成立農(nóng)業(yè)板塊，聯(lián)想集團(tuán)早期就已經(jīng)介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)存在明顯的區(qū)域差異，東部沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)越，投資農(nóng)業(yè)起步較早，投資規(guī)模大，效益明顯，而社會(huì)資本在中西部地區(qū)尚處于起步階段，可選擇的經(jīng)營(yíng)范圍與盈利空間相對(duì)有限。

3．PPP投資農(nóng)業(yè)的問(wèn)題仍然突出。我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP投資起始于上世紀(jì)90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國(guó)家相關(guān)政策支持，農(nóng)業(yè)PPP投資的規(guī)模和范圍都十分有限，存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

一是合作持續(xù)性較差。一些政府與社會(huì)資本的合作并不是規(guī)范意義上的合作。政府投資以后，有的接管或經(jīng)營(yíng)主體積極性不高，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)年年投資，項(xiàng)目年年難見(jiàn)效，缺乏可持續(xù)性，歸根到底就是政府投資沒(méi)有與社會(huì)資本形成穩(wěn)定的合作機(jī)制。

二是項(xiàng)目吸引力不大。一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身的吸引力不大，沒(méi)有獲得暴利的可能性。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)影響投資回報(bào)周期，社會(huì)資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來(lái)的資金回報(bào)。另一方面農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，首先就把一部分社會(huì)資本擋在了外面，即使部分資本勉強(qiáng)進(jìn)入，也容易導(dǎo)致采取“短期行為”。

三是投資環(huán)境不配套。一是用地資源相對(duì)緊缺。隨著國(guó)家土地政策的調(diào)整，用地難矛盾十分突出，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地緊張，制約了設(shè)施農(nóng)業(yè)或其他需要較大規(guī)模設(shè)施用地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。二是勞動(dòng)力成本上升，人才與科技服務(wù)跟進(jìn)不力。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本投入農(nóng)村勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)后面臨的高素質(zhì)勞動(dòng)者不足和“用工難”的問(wèn)題十分突出，日益上漲的勞動(dòng)力成本也影響到社會(huì)資本的利潤(rùn)空間。三是農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機(jī)構(gòu)的要求，難以通過(guò)貸款審批；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種少、覆蓋面窄，社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。

二、農(nóng)業(yè)PPP投資的應(yīng)用前景

農(nóng)業(yè)PPP投資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關(guān)系變化的必然結(jié)果，也是市場(chǎng)利潤(rùn)、政策紅利等共同導(dǎo)致的現(xiàn)象。在國(guó)家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來(lái)新的機(jī)遇。

從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身看，具備PPP項(xiàng)目的特征。從PPP模式自身的性質(zhì)來(lái)看，PPP項(xiàng)目具有投資額度大、周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有承擔(dān)這三大特性所要求的能力，一些農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具備如下特征：一是準(zhǔn)公益性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里一些項(xiàng)目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社會(huì)效益高于直接經(jīng)濟(jì)效益。因而需要政府部門(mén)與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，雙方對(duì)整個(gè)項(xiàng)目周期負(fù)責(zé)。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會(huì)有暴利，項(xiàng)目收益一般是通過(guò)10年、20年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的合作來(lái)獲得。三是資金投入量大。社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有一定的技術(shù)含量，需要的資金投入量非常大，政府投入一部分，社會(huì)資本融資一部分，共同注資開(kāi)展經(jīng)營(yíng)。

從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來(lái)看，迫切需要PPP來(lái)增加投資。政策、科技、投入，歷來(lái)是我國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大要素，我國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變。在我國(guó)，如何穩(wěn)定和逐步增加對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的各項(xiàng)投資，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要一環(huán)，僅僅靠加大政府的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，迫切需要通過(guò)多種渠道來(lái)增加投資。像農(nóng)業(yè)這種投資數(shù)額很大，而回收周期長(zhǎng)、見(jiàn)效又比較慢的行業(yè)，要想成功吸引社會(huì)資本是比較困難的。PPP就是引導(dǎo)社會(huì)資本增加農(nóng)業(yè)投入的重要手段之一。

從轉(zhuǎn)變投資方式來(lái)看，迫切需要PPP來(lái)創(chuàng)新發(fā)展。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資領(lǐng)域和形式很多，有的看得見(jiàn)，有的看不見(jiàn)。有對(duì)農(nóng)口部門(mén)的經(jīng)費(fèi)投入；有水利項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)林建設(shè)等；還有抗旱、防汛資金；對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼，如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼等等。一些基礎(chǔ)項(xiàng)目政府要真正實(shí)現(xiàn)從微觀(guān)向宏觀(guān)、從審批向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排向制度供給的轉(zhuǎn)變，要真正做到政府投入與社會(huì)資本的有機(jī)結(jié)合，利用PPP來(lái)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式，真正提高投資的效率。PPP并不是免費(fèi)的午餐，不可能完全替代債券等融資方式。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP投資的思路

總體思路：根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件要求，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品（服務(wù)）供給能力、提高供給效率為目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范引導(dǎo)，深化農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)重點(diǎn)基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

基本原則：一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。出臺(tái)更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政策體系。按照全國(guó)主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)布局，把社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類(lèi)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，以便社會(huì)資本在進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，避免投資的盲目性和趨同性。二是堅(jiān)持試點(diǎn)示范。要首先選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好且有過(guò)探索實(shí)踐的地區(qū)，作為社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)（示范區(qū)），探索總結(jié)具體做法和經(jīng)驗(yàn)后再推廣，有序推進(jìn)。三是堅(jiān)持嚴(yán)格準(zhǔn)入。建立社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)社會(huì)資本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求具備的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和履約能力進(jìn)行審核，把好“準(zhǔn)入關(guān)”；建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，避免弄虛作假或在中途變更經(jīng)營(yíng)范圍。四是堅(jiān)持多方共贏(yíng)。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時(shí)，要讓社會(huì)資本有利可圖。建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民能夠分享企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，增加農(nóng)民收入。

鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)PPP投資的主要領(lǐng)域：1．農(nóng)業(yè)園區(qū)類(lèi)項(xiàng)目。這類(lèi)項(xiàng)目需要?jiǎng)佑谜α縼?lái)征地，需要財(cái)政資金的前期投入。一旦建成以后，需要有專(zhuān)門(mén)的單位來(lái)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，在一個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)或試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，完全可以采取PPP模式。2．農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)。大型農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)需要?jiǎng)佑谜α縼?lái)征地，財(cái)政資金前期投入一部分，一旦建成以后，政府特許專(zhuān)門(mén)的單位來(lái)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，完全可以采取PPP模式。3．農(nóng)村沼氣工程。農(nóng)村沼氣的前期投入和宣傳動(dòng)員工作需要政府相關(guān)部門(mén)推進(jìn)，而沼氣池的維護(hù)、相關(guān)設(shè)備的維修、保養(yǎng)等都需要有專(zhuān)門(mén)特許經(jīng)營(yíng)單位來(lái)完成，可以采用PPP模式。4．漁港碼頭。漁港、漁船碼頭的建設(shè)需要政府的投入，但是運(yùn)行和管理需要有專(zhuān)門(mén)的單位來(lái)執(zhí)行，可以采取PPP模式，以利于漁港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。5．基層動(dòng)物防疫體系。鄉(xiāng)村動(dòng)物防疫站的建設(shè)、國(guó)家規(guī)定的動(dòng)物疫苗都可以通過(guò)國(guó)家投入來(lái)完成，但是持續(xù)經(jīng)營(yíng)需要有專(zhuān)門(mén)的單位完成，這個(gè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理廣大村級(jí)防疫員來(lái)完成。另外，養(yǎng)殖小區(qū)、良種繁育工程、西部地區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)等都可以實(shí)施PPP模式。

運(yùn)營(yíng)機(jī)制：由農(nóng)業(yè)主管部門(mén)確定農(nóng)業(yè)PPP投資項(xiàng)目，制定農(nóng)業(yè)PPP投資項(xiàng)目的年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃，然后通過(guò)招標(biāo)方式引入社會(huì)資本，社會(huì)資本與農(nóng)業(yè)部門(mén)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)簽訂PPP合作協(xié)議，獨(dú)自承擔(dān)或合作共建新的項(xiàng)目公司承擔(dān)PPP建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的大部分工作，通過(guò)使用者付費(fèi)和必要的政府投資獲得合理投資回報(bào)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)做好公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督。

四、農(nóng)業(yè)PPP政策利好

國(guó)家發(fā)展改革委 農(nóng)業(yè)部

關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)

發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號(hào)

農(nóng)業(yè)承擔(dān)著保障國(guó)家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，促進(jìn)農(nóng)民增收的重要任務(wù)。深化農(nóng)業(yè)投融資體制改革，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作，對(duì)于多渠道增加農(nóng)業(yè)投入，推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)）等文件要求，現(xiàn)就推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作提出如下意見(jiàn)：

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念為指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，健全配套政策體系，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入體制機(jī)制，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（簡(jiǎn)稱(chēng)PPP），提升農(nóng)業(yè)投資整體效率與效益，為加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供有力支撐。

（二）基本原則。

——政府引導(dǎo)，公益導(dǎo)向。各級(jí)政府做好政策制定、發(fā)展規(guī)劃、指導(dǎo)服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管，加快從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品的直接“提供者”，向社會(huì)資本“合作者”和項(xiàng)目“監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。在明確政府職能的前提下，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給能力為目標(biāo)，積極引入社會(huì)資本合作，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

——市場(chǎng)運(yùn)作，公平競(jìng)爭(zhēng)。注重市場(chǎng)的資源配置功能，明確社會(huì)資本平等的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制吸引社會(huì)資本合作。降低社會(huì)資本準(zhǔn)入門(mén)檻，破除企業(yè)進(jìn)入、退出農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的壁壘，營(yíng)造寬松、規(guī)范的政策環(huán)境。

——因地制宜，試點(diǎn)先行。根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目特點(diǎn)，通過(guò)合理約定，建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和投資回報(bào)機(jī)制，確保社會(huì)資本投入回報(bào)，推進(jìn)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和管護(hù)。選擇重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目先行試點(diǎn)探索，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善相關(guān)政策，形成可復(fù)制、可推廣的合作模式。

二、重點(diǎn)領(lǐng)域與路徑

（一）重點(diǎn)領(lǐng)域。拓寬社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的領(lǐng)域和范圍，重點(diǎn)支持社會(huì)資本開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、種子工程、現(xiàn)代漁港、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測(cè)及追溯體系、動(dòng)植物保護(hù)等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)；引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用、農(nóng)業(yè)面源污染治理、規(guī)?；笮驼託狻⑥r(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展等項(xiàng)目；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)與信息化、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)、旅游休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展。

（二）明確規(guī)程。地方政府從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)“十三五”全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃，確定本地區(qū)政府和社會(huì)資本合作的重點(diǎn)領(lǐng)域及其模式。根據(jù)具體項(xiàng)目的性質(zhì)和特點(diǎn)，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T(mén)或其委托的相關(guān)單位作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備及實(shí)施?？茖W(xué)界定政府與社會(huì)資本的權(quán)利職責(zé)，規(guī)范項(xiàng)目投資管理和實(shí)施程序，明確操作規(guī)則與機(jī)制。鼓勵(lì)地方政府采用資本金注入的方式投資農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，并明確出資人代表，參與項(xiàng)目準(zhǔn)備及實(shí)施工作。

（三）合作責(zé)任。地方政府主導(dǎo)推動(dòng)開(kāi)展工作，建立農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目建設(shè)的部門(mén)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，強(qiáng)化政策指導(dǎo)與服務(wù)；積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新與政策創(chuàng)設(shè)，為社會(huì)資本獲得合理回報(bào)創(chuàng)造條件。各類(lèi)符合條件的國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，以及其他投資、經(jīng)營(yíng)主體均享有依法依規(guī)平等參與的權(quán)利；開(kāi)展合作后要進(jìn)一步依法完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，不斷增強(qiáng)法制意識(shí)和履約能力，提升運(yùn)營(yíng)效率。

三、項(xiàng)目管理

（一）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。各地發(fā)展改革部門(mén)會(huì)同農(nóng)業(yè)部門(mén)，對(duì)重大農(nóng)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)匯總，在投資項(xiàng)目在線(xiàn)審批監(jiān)管平臺(tái)（重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)）基礎(chǔ)上，建立本地區(qū)農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，建立貫通各地區(qū)、各部門(mén)的農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目信息平臺(tái)。入庫(kù)情況作為安排政府投資、確定與調(diào)整價(jià)格、發(fā)行企業(yè)債券及享受專(zhuān)項(xiàng)優(yōu)惠政策的重要依據(jù)。

（二）審批流程。各地發(fā)展改革部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)會(huì)同相關(guān)部門(mén)建立農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目實(shí)施方案聯(lián)評(píng)聯(lián)審機(jī)制，對(duì)提出申請(qǐng)的農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目從項(xiàng)目建設(shè)必要性、PPP模式適用性、價(jià)格合理性等方面進(jìn)行審查，必要時(shí)組織相關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行評(píng)議或委托第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)出具評(píng)估意見(jiàn)。一般性政府投資項(xiàng)目，其PPP實(shí)施方案可結(jié)合可研報(bào)告審批一并審查審批；實(shí)行核準(zhǔn)制或備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，在完成核準(zhǔn)或備案后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP實(shí)施方案，再進(jìn)行審查審批。通過(guò)實(shí)施方案審查的項(xiàng)目，可以開(kāi)展下一步工作；按規(guī)定需報(bào)當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)的，在當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)后開(kāi)展下一步工作。

（三）合作伙伴選擇。嚴(yán)格依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》相關(guān)法律法規(guī)，采取公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種形式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)水平、投融資能力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴，組織項(xiàng)目實(shí)施。社會(huì)資本方遴選結(jié)果要及時(shí)公告或公示，并明確申訴渠道和方式。社會(huì)資本方可依法設(shè)立項(xiàng)目公司。政府指定了出資人代表的，項(xiàng)目公司由政府出資人代表與社會(huì)資本方共同成立。

（四）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管。政府及其部門(mén)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目合同及有關(guān)規(guī)定，建立項(xiàng)目全生命周期管理機(jī)制，實(shí)行全過(guò)程管理。加強(qiáng)可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)、合同簽訂、項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)等方面的全程監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容包括項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方履行PPP項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任等，確保項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。提升項(xiàng)目管理水平，切實(shí)做好項(xiàng)目分類(lèi)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、及時(shí)更新等各項(xiàng)工作。

（五）開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。鼓勵(lì)引進(jìn)第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方案，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量以及資金使用效率等方面進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方取得項(xiàng)目回報(bào)的依據(jù)。項(xiàng)目移交完成之后，適時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目利益相關(guān)方，并按有關(guān)規(guī)定公開(kāi)。

（六）規(guī)范退出程序。項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，如遇不可抗力或違約事件導(dǎo)致項(xiàng)目提前終止時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)要及時(shí)做好接管，保障項(xiàng)目設(shè)施持續(xù)運(yùn)行。政府和社會(huì)資本合作期滿(mǎn)后，按照合同約定，妥善做好項(xiàng)目移交。積極構(gòu)建多元化退出機(jī)制，為社會(huì)資本提供規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出方式。

四、政策支持

（一）加強(qiáng)政府農(nóng)業(yè)投資引導(dǎo)。轉(zhuǎn)變政府農(nóng)業(yè)投入方式，積極探索通過(guò)投資補(bǔ)助、資本金注入等方式支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目，強(qiáng)化政府投資的撬動(dòng)和引導(dǎo)作用。對(duì)同類(lèi)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，在同等條件下中央投資按照有關(guān)管理辦法和程序要求，積極支持引入社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目。使用各類(lèi)政府投資的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，應(yīng)納入三年滾動(dòng)政府投資計(jì)劃。

（二）加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、確權(quán)到戶(hù)和股份合作制改革。對(duì)已建成的重大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)展確權(quán)試點(diǎn)，政府投資形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，社會(huì)資本投資的資產(chǎn)歸投資者所有。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村土地、集體資產(chǎn)及農(nóng)業(yè)設(shè)施等產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)折股量化到戶(hù)試點(diǎn)，探索農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施集體所有和發(fā)展股份合作經(jīng)營(yíng)的有效實(shí)現(xiàn)形式。

（三）創(chuàng)新金融服務(wù)與支持方式。著力提高農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目投融資效率，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)通過(guò)債權(quán)、股權(quán)、資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式，支持農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新力度，開(kāi)展投貸聯(lián)動(dòng)、投貸保貼一體化等投融資模式試點(diǎn)；探索以項(xiàng)目預(yù)期收益或整體資產(chǎn)用作貸款抵（質(zhì)）押擔(dān)保。

（四）建立合理投資回報(bào)機(jī)制。積極探索優(yōu)化準(zhǔn)公益性與公益性農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的多種付費(fèi)模式。采取資本金注入、直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的合理投資回報(bào)。完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施使用價(jià)格制定與調(diào)整機(jī)制，合理確定價(jià)格收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（五）完善風(fēng)險(xiǎn)防控和分擔(dān)機(jī)制。建立分工明確的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，政府負(fù)責(zé)防范和化解政策風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)工程建設(shè)成本、質(zhì)量、進(jìn)度等風(fēng)險(xiǎn)，自然災(zāi)害等不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。逐步建立完善全生命周期風(fēng)險(xiǎn)防控與識(shí)別體系，鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的需求開(kāi)發(fā)相應(yīng)保險(xiǎn)產(chǎn)品。加快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)，探索開(kāi)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)，以及貸款保證保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)有條件的地方對(duì)設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)具等保險(xiǎn)保費(fèi)予以補(bǔ)貼。

（六）保障項(xiàng)目用地需要。加強(qiáng)耕地資源的保護(hù)與利用，各地要在土地利用總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目建設(shè)需要。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)整理復(fù)墾增加耕地面積，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，合理安排項(xiàng)目建設(shè)用地供給。

五、試點(diǎn)示范

（一）確定試點(diǎn)示范領(lǐng)域。鼓勵(lì)各地圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域，選擇適合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)、對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展有示范帶動(dòng)作用、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目開(kāi)展試點(diǎn)，探索合作機(jī)制。

（二）抓好試點(diǎn)示范關(guān)鍵環(huán)節(jié)。地方政府要加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施必要性、可行性和具體操作模式的論證，明確項(xiàng)目實(shí)施主體和責(zé)任，建立合理的投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建高效的監(jiān)管模式。

（三）做好試點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)總結(jié)。及時(shí)做好試點(diǎn)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和績(jī)效評(píng)價(jià)，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制模式，逐步推廣。試點(diǎn)情況要及時(shí)報(bào)送國(guó)家發(fā)展改革委、農(nóng)業(yè)部。

六、組織保障

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各地要切實(shí)提高認(rèn)識(shí)，把農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作作為創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投融資機(jī)制的一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓。各級(jí)發(fā)改、農(nóng)業(yè)等部門(mén)要明確各自職責(zé)分工，抓好工作部署，落實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)研究解決合作項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行中的重大問(wèn)題。各地要依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定實(shí)施細(xì)則，并抄送國(guó)家發(fā)展改革委與農(nóng)業(yè)部。

（二）優(yōu)化政策環(huán)境。各地要細(xì)化落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，切實(shí)為社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境和保障有力的政策支持體系。切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)投入力度，加快涉農(nóng)投資整合，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域信用體系建設(shè)，優(yōu)化投資環(huán)境。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，探索創(chuàng)設(shè)適合區(qū)域特點(diǎn)的具體政策，進(jìn)一步提高社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的積極性。

（三）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。積極宣傳引導(dǎo)社會(huì)資本參與農(nóng)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)，為相關(guān)責(zé)任主體和實(shí)施主體做好政策解釋。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與典型案例，營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍，推動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作。

國(guó)家發(fā)展改革委   農(nóng)業(yè)部

2016年12月6日

素材來(lái)源 中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)、農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委，由綠維創(chuàng)景編輯整理，轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明

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