土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中不可或缺的組成板塊。當(dāng)前，在旅游發(fā)展中土地問(wèn)題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問(wèn)題，如何解決旅游用地問(wèn)題以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

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備受關(guān)注 休閑園區(qū)為何被拆

近年來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)迅猛發(fā)展，隨著大眾旅游時(shí)代來(lái)臨，人們旅游需求日趨強(qiáng)勁，為此需要不斷豐富旅游產(chǎn)品，滿足大眾需求。土地是旅游發(fā)展中最重要的要素之一，也是旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中不可或缺的組成板塊。

當(dāng)前，在旅游發(fā)展中土地問(wèn)題引發(fā)了不少矛盾和沖突。旅游用地面臨哪些問(wèn)題，如何解決旅游用地問(wèn)題以推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展引人思考。

不久前，地處成都錦江區(qū)三圣街道的近郊休閑旅游項(xiàng)目秀麗東方幸福場(chǎng)因違建被強(qiáng)拆的消息，引發(fā)了眾多關(guān)注和爭(zhēng)論。秀麗東方幸福場(chǎng)為何被強(qiáng)拆?這片休閑園區(qū)究竟是否是違建?違建的標(biāo)準(zhǔn)如何認(rèn)定?這些問(wèn)題縈繞在不少人的腦海中。

秀麗東方幸福場(chǎng)位于秀麗東方生態(tài)文化景區(qū)(以下簡(jiǎn)稱秀麗東方)內(nèi)，是景區(qū)內(nèi)著名景點(diǎn)之一。秀麗東方是由民營(yíng)企業(yè)打造的新型生態(tài)文化景區(qū)，于2013年正式建成。5年前，這里還是一塊垃圾成堆、雜草叢生的荒地，為了響應(yīng)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)號(hào)召，秀麗東方的建設(shè)者投資6億元，打造了占地1250畝的生態(tài)文化園區(qū)。2017年4月，秀麗東方幸福場(chǎng)永久免費(fèi)向市民游客開(kāi)放，并成為成都市民周末游的好去處。然而，前不久，這個(gè)成都近郊游目的地卻在一片痛惜聲中被拆掉。

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據(jù)錦江區(qū)相關(guān)部門(mén)的情況通報(bào)顯示，秀麗東方項(xiàng)目在實(shí)施初期，完成了梅園、桃花坡、石榴灣等現(xiàn)代觀光農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但是后來(lái)，其陸續(xù)在園區(qū)內(nèi)修建的宴會(huì)廳、火鍋廳、幸福場(chǎng)、停車(chē)場(chǎng)等建(構(gòu))筑物，實(shí)際為商業(yè)經(jīng)營(yíng)、休閑娛樂(lè)等用途，明顯與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”要求不符。2016年5月以來(lái)，四川秀麗東方投資管理有限公司未經(jīng)國(guó)土、規(guī)劃等相關(guān)職能部門(mén)批準(zhǔn)，擅自占用耕地修建幸福場(chǎng)等建(構(gòu))筑物近萬(wàn)平方米，國(guó)土、規(guī)劃和屬地政府部門(mén)均多次口頭和書(shū)面告知其擅自修建行為系違法行為，多次責(zé)令停止違法修建行為，但該企業(yè)均不予理會(huì)，繼續(xù)其違法行為，相關(guān)部門(mén)依法啟動(dòng)相關(guān)執(zhí)法程序。

可見(jiàn)，土地性質(zhì)問(wèn)題成為秀麗東方的死穴。根據(jù)原國(guó)土資源部出臺(tái)的相關(guān)文件，秀麗東方落地的區(qū)域沒(méi)有建設(shè)用地指標(biāo)，其建設(shè)無(wú)疑是非法。

“這是一件令人悲傷的事。”北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院旅游管理系主任劉嘯直言，地方政府為了發(fā)展旅游往往會(huì)以土地作為招商引資的條件，甚至作為招商引資的資本，但用地政策又是地方政府無(wú)法左右的，因此沖突也是難免的。

無(wú)獨(dú)有偶，前不久，浙江某企業(yè)在農(nóng)業(yè)用地上架空修建空中樓房和旅游設(shè)施，目的是為了保證在耕地內(nèi)“農(nóng)地農(nóng)用”，如果嚴(yán)格按土地使用相關(guān)制度法規(guī)執(zhí)行，這些建筑無(wú)疑也是違法的。

伴隨著農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程，土地利用方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游的違法用地問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，如在未辦理用地審批手續(xù)的情況下，擅自建造鄉(xiāng)村旅游設(shè)施；通過(guò)以租代征的方式獲得土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)；虛報(bào)、瞞報(bào)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，以鄉(xiāng)村旅游之名行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)等。

實(shí)際上，秀麗東方所在區(qū)域的城市規(guī)劃用地性質(zhì)為綠地，受制于現(xiàn)有的法律法規(guī)，難以在城市綠地里批建設(shè)用地指標(biāo)。但政府又要招商引資，要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。如何協(xié)調(diào)旅游用地與城市發(fā)展規(guī)劃用地？對(duì)于投資方來(lái)說(shuō)，以土地作為招商引資的條件是否會(huì)成為一個(gè)陷阱？地方政府口頭的“答應(yīng)”算不算數(shù)？

用地受限 陷入項(xiàng)目發(fā)展困局

“無(wú)論是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，還是其他形式的產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，一個(gè)共同繞不開(kāi)的問(wèn)題就是農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地的限制，這一問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。”全國(guó)人大代表、山西省原平市子干鄉(xiāng)子干村黨支部書(shū)記栗翠田曾表示。

“旅游是一項(xiàng)基于空間位移的健康運(yùn)動(dòng)，因此不論旅游者還是旅游活動(dòng)，包括旅游產(chǎn)品的提供者，都會(huì)涉及用地的問(wèn)題。”劉嘯表示，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)必然涉及土地使用和用地性質(zhì)的變更問(wèn)題，把農(nóng)田、林地、山場(chǎng)開(kāi)發(fā)為經(jīng)營(yíng)性的旅游農(nóng)莊、休閑田園，涉及土地使用性質(zhì)的變更，這是多數(shù)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的地方面臨的困局和難題。

有專家表示，用地難是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的主要瓶頸，一是規(guī)劃空間的問(wèn)題，二是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地適用范圍的限制。“一刀切”的供地政策加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，正是這種供地制度，在很大程度上造成了旅游投資與房地產(chǎn)項(xiàng)目的勾連。

實(shí)際上，在城市用地指標(biāo)都不能滿足的當(dāng)下，文旅項(xiàng)目要獲取合法的建設(shè)用地指標(biāo)，相當(dāng)困難。尤其是農(nóng)業(yè)用地在向旅游用地轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，用地性質(zhì)、景觀、土地利用強(qiáng)度都發(fā)生了顯著改變，最核心的是，土地的產(chǎn)出和經(jīng)濟(jì)價(jià)值急劇提高。土地增值過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)利益如何分配？參加鄉(xiāng)村旅游非建設(shè)用地開(kāi)發(fā)的各個(gè)利益主體之間的關(guān)系如何協(xié)調(diào)？鄉(xiāng)村旅游用地如何在取得和經(jīng)營(yíng)中做到規(guī)范？這些都是開(kāi)發(fā)商應(yīng)該注意的問(wèn)題。

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嚴(yán)守“紅線” 兼顧存量資產(chǎn)變現(xiàn)

土地是旅游發(fā)展的依托，在官方招商引資的熱潮中，如何給企業(yè)明確的用地指標(biāo)？當(dāng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民與其他利益主體存在利益沖突時(shí)，鄉(xiāng)村旅游土地利用問(wèn)題如何解決？

有專家建議要在頂層設(shè)計(jì)層面對(duì)旅游項(xiàng)目發(fā)展的供地政策和方向予以明確，給予實(shí)在的扶持。有專家建議采取劃撥供地方式。

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據(jù)了解，旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)大多依托自然條件良好的山地、森林、水體環(huán)境，其建設(shè)本身并不過(guò)多依賴項(xiàng)目?jī)?nèi)部的景觀建設(shè)。由此，其內(nèi)的道路、水體、綠地等類型用地都可以設(shè)定為租賃供地方式，而景區(qū)內(nèi)具備游賞功能的道路甚至可以劃歸文化設(shè)施用地，采取劃撥供地方式。盡管劃撥用地不能計(jì)入業(yè)主資產(chǎn)，但仍會(huì)給旅游項(xiàng)目成本和品質(zhì)帶來(lái)支持。

貴州省已經(jīng)開(kāi)始探索這一模式。業(yè)主投資一個(gè)景區(qū)，以前是政府只把基礎(chǔ)設(shè)施建到門(mén)口，內(nèi)部基礎(chǔ)設(shè)施由業(yè)主承擔(dān)成本，現(xiàn)在則實(shí)現(xiàn)景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施全部到位，業(yè)主只負(fù)責(zé)投資商業(yè)化、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這種政府職能和市場(chǎng)職能清晰劃分的模式在貴州的幾個(gè)地區(qū)都得到落實(shí)。

中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院研究員姚麗表示，對(duì)于方向性好、帶動(dòng)性強(qiáng)、投資回報(bào)好的旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)千方百計(jì)保障用地，建立供需雙向調(diào)節(jié)機(jī)制。在需求側(cè)，建立準(zhǔn)入和利用聯(lián)動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，將屬于有效需求范圍、真正需要發(fā)展的好項(xiàng)目甄別出來(lái)，優(yōu)先發(fā)展；在供給側(cè)，要根據(jù)旅游業(yè)態(tài)差別化用地需求，特別是當(dāng)旅游發(fā)展從景區(qū)擴(kuò)展到全域、從城市延伸到鄉(xiāng)村、從東部發(fā)展到西部的情況下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，讓“三生”空間能夠包容旅游功能，有序?qū)崿F(xiàn)“+”旅游空間。

此外，也有專家表示，行業(yè)發(fā)展需要土地時(shí)，須懂則、守則。國(guó)家在取得用地上有嚴(yán)格的法定程序，如選擇先用地“違法”，后上車(chē)“補(bǔ)票”，冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)供地和用地，后果嚴(yán)重，是不可取的。旅游部門(mén)在指導(dǎo)旅游規(guī)劃、招商引資中，應(yīng)當(dāng)了解旅游用地政策和用地供給條件，避免因信息不對(duì)稱而降低引資落地的效率。

綠維文旅根據(jù)中國(guó)旅游報(bào)內(nèi)容編輯整理

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